I OSK 959/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 950/20 w sprawie ze sprzeciwu W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], a także decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r. oddalił sprzeciw W. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent W. na wniosek P. S.A. z siedzibą w G., decyzją z [...] czerwca 2009 r. zatwierdził projekt podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 3,5641 ha na działki ewidencyjne nr [...]. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. organ orzekł o odmowie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na tych działkach. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r., który orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawy Prezydent decyzją z [...] czerwca 2016 r. odmówił ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę L. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...] i nr [...]. Starosta decyzją z [...] lipca 2019 r. po uzyskaniu operatu szacunkowego dotyczącego spornych działek ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...] i nr [...] powstałych w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej użytkownika wieczystego. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na braki dotyczące operatu szacunkowego pozyskanego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji oraz zaznaczył, że na skutek upływu czasu operat ten utracił ważność. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło W., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przywołanym na wstępie wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd zastrzegł, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia sprzeciwu Sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszący się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. Sąd dokonał także szczegółowej analizy wad operatu szacunkowego pozyskanego w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, przez co zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 138 § 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło W., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej, Miasto wniosło o stwierdzenie, że wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Miasto zarzuciło naruszenie: 1) art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 151a § 2 ppsa, z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz z art. 16 i art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), przez: a) błędną wykładnię tych przepisów i uchylenie się od kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie, bez czego nie było możliwe ani określenie wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego, ani dokonanie, z tego punktu widzenia, oceny prawidłowości skorzystania przez Wojewodę z art. 138 § 2 kpa, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, tj. brakiem ustalenia okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej z [...] czerwca 2009 r. w efekcie czego nie wyjaśniono, czy doszło do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego P. S.A., czy także prawa własności Skarbu Państwa, i które z tych praw powinno być przedmiotem wyceny biegłego w operacie szacunkowym sporządzonym w postępowaniu administracyjnym; b) błędną wykładnię tych przepisów i dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem istnienia przesłanek do wydania tej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, podczas gdy art. 64e ppsa stanowi o ocenie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której (to decyzji) mowa w art. 138 § 2 kpa, co oznacza, że chodzi o wszystkie przesłanki procesowe, a więc nie tylko wymienione wprost w art. 138 § 2 kpa, ale także te pozostałe (ogólne) wymagane do wydania decyzji kasacyjnej, których to przesłanek Sąd nie analizował i nie wyjaśnił, czy Miasto powinno być w ogóle stroną postępowania administracyjnego i adresatem zaskarżonej decyzji skoro nie ustalono, czy w wyniku decyzji podziałowej właścicielem działek stało się Miasto; 2) art. 64e ppsa w zw. z art. 151a § 2 ppsa, z art. 138 § 2 kpa oraz z art. 127 § 1 kpa i z art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, że ponieważ wywłaszczenie dokonane w wyniku decyzji podziałowej nie mogło objąć prawa własności Skarbu Państwa a jedynie użytkowanie wieczyste P. S.A., to Miasto nie stało się właścicielem działek i płatnikiem odszkodowania, wobec czego nie powinno być stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie, a zaskarżona decyzja została w tej sytuacji skierowana do osoby niebędącej stroną; 3) art. 64e ppsa w zw. z art. 151a § 2 ppsa, z art. 138 § 2 kpa oraz z art. 107 § 3 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, że na skutek braku ustalenia okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej w efekcie czego nie wyjaśniono, czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego P. S.A., czy także prawa własności Skarbu Państwa, a zatem które z tych praw powinno być przedmiotem wyceny biegłego, a także kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem działek; 4) art. 141 § 4 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej, tj. czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego P. S.A., czy także prawa własności Skarbu Państwa, a zatem które z tych praw powinno być przedmiotem wyceny biegłego w operacie, a także kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem działek, od czego zależy, kto powinien być płatnikiem ewentualnego odszkodowania, bez wyjaśnienia których to kwestii zaskarżony wyrok pozbawiony ustaleń w tym zakresie nie poddaje się prawidłowej kontroli instancyjnej, bowiem dopiero zajęcie stanowiska w powyższych kwestiach pozwoli stwierdzić, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji; 5) art. 64e ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa i z art. 153 ppsa przez: a) błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu za dopuszczalne dokonanie w uzasadnieniu wyroku merytorycznej oceny operatu i wyrażenia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, związanych z treścią operatu i zarzutami do niego, gdy tymczasem w sprawie ze sprzeciwu od decyzji rzeczą Sądu pierwszej instancji było jedynie zweryfikowanie, czy do wytkniętej przez Wojewodę wadliwości operatu rzeczywiście doszło i czy miało to miejsce w wyniku naruszeń przepisów postępowania, które nie mogły być usunięte w trybie art. 136 kpa, w efekcie czego pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ergo czy uzasadnione było zastosowanie art 138 § 2 kpa; b) niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania dotyczących treści operatu i zgłoszonych do niego zarzutów merytorycznych, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wykraczało poza zakreślone w art. 64e ppsa ramy kontroli sądowej obejmującej jedynie ocenę istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie zaś merytoryczną kontrolę operatu wraz z zarzutami do niego, a w efekcie prowadzi do odmiennego od wynikającego z kontrolowanej decyzji ukierunkowania dalszego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; 6) art. 151a § 1 zd. 1 ppsa przez niezastosowanie tego przepisu i brak uwzględnienia sprzeciwu, w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 kpa. Uzasadniając powyższe zarzuty, Miasto podniosło, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowego ustalenia skutków decyzji zatwierdzającej podział działek i jej wpływu na określenie stron postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Argumentowało, że niemożliwe jest wywłaszczenie w drodze decyzji podziałowej własności spornych działek i przeniesienia jej ze Skarbu Państwa na rzecz Miasta, w związku z czym nie staje się ono zobowiązane do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a zatem nie jest stroną postępowania odszkodowawczego. Podkreśliło, że ze względu na określone sformułowanie przepisu art. 64e ppsa sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji ma obowiązek zbadania nie tylko przesłanek wydania decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa, ale także pozostałych przesłanek wydania tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64e ppsa przez dokonanie nieprawidłowej wykładni tego przepisu, a to poprzez nierozważenie, czy zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie. Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, że przepis ten ze względu na swoją redakcję zobowiązuje sąd do zbadania istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, a nie jedynie zbadania wystąpienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – sąd powinien zbadać wystąpienie nie tylko przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 kpa, ale także pozostałych przesłanek warunkujących prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej, takich jak np. kwestia wydania decyzji przez organ, pracownika podlegającego wyłączeniu czy właśnie skierowania decyzji do podmiotu posiadającego lub nie przymiot strony postępowania. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw, skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa, musi także ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2229/19, czy z 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20). Z uzasadnienia decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2009 r. r. wynika, że jest ona zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego P. oraz rejonu W. Jednocześnie z akt postępowania administracyjnego nie wynika, że stosowna uchwała o zaliczeniu przedmiotowej działki do poszczególnych kategorii dróg publicznych została podjęta. Postanowienia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przesądzają o zakwalifikowaniu działki nr [...] pod drogę dojazdową (vide Opracowanie z obszaru rynku nieruchomości, k. 315 akt administracyjnych). Oczywiście przejście działki wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz podmiotów publicznych jest wywłaszczeniem, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje odszkodowanie, które zgodnie z nakazem zawartym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP musi być odszkodowaniem słusznym. Z treści samego planu nie wynika jednak jaka jest kategoria owej drogi dojazdowej co ma pierwszorzędne znaczenie z punktu widzenia regulacji z art. 98 ust. 1 ugn. Na podstawie akt sprawy nie można wykluczyć, że działka nr [...], jako droga dojazdowa, będzie pełnić funkcję drogi wewnętrznej. Ponadto aby drogę można było zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę, a nadanie jej kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany. A o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. (art. 1 i 5-7 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 24-25, s. 45, s. 51, 53). Mimo, że pogląd ten zaprezentowany został na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest przydatny przy analizie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest zatem tak, jak to wynika z uzasadnienia Sądu I instancji, iż "kwestia błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną (...) wykracza poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r.". Mając na uwadze powyższe stwierdzenia, za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ppsa, art. 138 § 2 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie który podmiot w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem przedmiotowej działki, tj. czy pozostał nim Skarb Państwa, czy właścicielem tym stało się W., a co za tym idzie kto powinien być płatnikiem odszkodowania i stroną prowadzonego postępowania. Tym samym uchylając się od kontroli, czy organ prawidłowo określił krąg stron postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zarazem brak odniesienia się do tej kwestii i ograniczenie rozważań Sądu w tym zakresie do wskazania, że znajduje się ona poza zakresem art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa spowodował, że zaskarżony wyrok nie zawiera wbrew postanowieniom art. 141 § 4 ppsa prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej i w tym zakresie wymyka się spod kontroli instancyjnej. Tym samym za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zakresie dotyczącym wpływu decyzji podziałowej na krąg stron postępowania o ustalenie odszkodowania. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 64e w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa. Ocena operatu szacunkowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, miała na celu wyłącznie wykazanie braków postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji i konieczności jego powtórzenia w istotnym zakresie, przez co Sąd zasadnie wywiódł, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując analizy postępowania wyjaśniającego w kwestii pozyskanego w jego toku operatu szacunkowego, a następnie wyrażając wynik tej analizy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie przekroczył ram wyznaczonych przez art. 64e ppsa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 138 § 2 kpa, dokonując błędnej oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Wobec tego należało uchylić zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracyjne dokonają samodzielnie oceny wniosku o odszkodowanie, przede wszystkim ustalą, do którego podmiotu decyzja winna być skierowana, należycie uzasadniając stanowisko w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 i art. 151a § 1 i art. 135 oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.