III OSK 4153/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. reprezentowanej przez opiekuna prawnego D. M., M. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 225/20 w sprawie ze skargi A. M. reprezentowanej przez opiekuna prawnego D. M., M. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], 2. zasądza od Prezydenta M. [...] solidarnie na rzecz A. M., M. M. i A. M. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez A. M., M. M. oraz A. M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 225/20, którym oddalono skargę wyżej wymienionych osób na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru usunięcia [...] sztuk drzew z terenu przy ul. [...] [...] – dz. nr [...] obr. [...] [...]. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2019 r. do Urzędu M. [...] wpłynęło zgłoszenie Z. B. dotyczące zamiaru wycięcia drzew, usytuowanych przy ul. [...] [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., wydanym na podstawie art. 83f ust. 9 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, dalej jako u.o.p.), Prezydent M. [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew o następujące elementy: 1) prawidłowe i jednoznaczne wskazanie osoby wnioskodawcy oraz właścicieli nieruchomości, na której rosną zgłoszone do usunięcia drzewa (obecnie, informacje podane w zgłoszeniu, są niezgodne z danymi zawartymi w księdze wieczystej [...], dostępnej w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych); 2) w odniesieniu do pkt 1 - zgoda (oryginał lub notarialnie potwierdzona) na usunięcie drzew, wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, 3) oświadczenie wnioskodawców, że drzewa są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej – w terminie [...] dni od dnia doręczenia postanowienia. Obowiązki nie zostały przez wnioskodawcę wykonane. Prezydent M. [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 83f ust. 15 pkt 2 u.o.p. wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru usunięcia [...] szt. drzew z terenu przy ul. [...] [...] - dz. nr [...] obr. [...] [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył art. 83f ust. 4, art. 83f ust. 1 pkt 3a, art. 83f ust. 9 i art. 83f ust. 5 u.o.p. i wskazał, że wnoszący zgłoszenie, nadal nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu kwestii, o których mowa w postanowieniu; złożone zgłoszenie wciąż zawiera niejasności uniemożliwiające prawidłowe jego rozpatrzenie. Organ wskazał, że wątpliwości budzi m.in. czy wobec niejasności co do zgody na usunięcie drzew przez pozostałych współwłaścicieli, osoba wskazana jako wnioskodawca uprawniona jest do dokonania zgłoszenia z punktu widzenia art. 195 i art. 199 Kodeksu cywilnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. B., działający w imieniu współwłaścicieli nieruchomości, wskazując na opieszałość i przewlekłość postępowania oraz brak jakiegokolwiek kontaktu organu ze stroną. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego. Zakwestionował prawidłowość twierdzenia organu, że zgłoszenie zawierało jakiekolwiek braki, a nadto wskazał, że organ winien skontaktować się ze stroną telefonicznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzję, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta M. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył art. 83f ust. 1, art. 83f ust. 4, art. 83f ust. 5 u.o.p. i wskazał w szczególności, że tryb usuwania drzew polegający na uprzednim zgłoszeniu zamiaru usunięcia drzewa charakteryzuje się tym, iż może być zastosowany jedynie przy zaistnieniu pewnych przesłanek. Wniosek może być złożony wyłącznie przez właściciela. We wniosku należy wskazać imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte oraz rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości. Jeśli wniosek zawiera brak któregoś z tych elementów, organ wzywa do jego uzupełnienia, a ewentualne nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie wskazanego przez organ braku skutkuje obligatoryjnym wniesieniem sprzeciwu. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie kwestii praw do nieruchomości, na której rośnie drzewo wnioskowane do usunięcia. Zgodnie z ustawą w trybie zgłoszeniowym odbywa się usuwanie drzew rosnących na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych. Nie mogą być one usuwane na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieją rozbieżności między przedłożonymi przez wnioskodawcę informacjami a treścią księgi wieczystej, brak jest również jednoznacznej zgody współwłaścicieli na usunięcie drzew z nieruchomości. Ostatnim warunkiem dokonania zgłoszenia jest oświadczenie, że drzewa nie są usuwane na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W postępowaniu opartym na przepisie art. 83f u.o.p., które nie jest postępowaniem uproszczonym, a jedynie cechującym się specyfiką charakterystyczną dla milczącego załatwienia sprawy, organ ma obowiązek w sposób szczególnie staranny ustalić okoliczności, leżące u podstaw zezwolenia na usunięcie drzew. W ocenie organu odwoławczego, niesłuszne są zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z przepisów u.o.p. wynika, że organ ma obowiązek ustalić, czy nie zachodzi okoliczność wymagająca wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Stąd wezwanie organu I instancji o uzupełnienie kwestii dla sprawy podstawowych, takich jak ustalenie właścicieli, wyrażenie przez nich zgody na usunięcie drzew i na koniec oświadczenie, że drzewa nie są usuwane na cele związane z działalnością gospodarczą. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A. M., M. M. i A. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], w której zakwestionowali jej zgodność z prawem. Skarżący zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) poprzez sankcjonowane bezprawnego działania organu I instancji polegającego na żądaniu od wnioskodawców spełnienia wymogów oraz podania danych lub złożenia oświadczeń, które nie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, lecz druku załącznika do karty usługi nr [...] sporządzonego przez [...]; b) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu żadnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego spraw; c) naruszenie art. 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady informowania oraz przekonywania, jak i zasad prawidłowego uzasadniania decyzji (tym bardziej niezgodnych z żądaniem strony), poprzez wydanie decyzji, która powiela błędy organu I instancji i nie odnosi się w zasadzie do kwestii podnoszonych w odwołaniu, bądź robi to w sposób nieprawidłowy; d) naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a tym samym uchylenie się przez SKO od ustawowego obowiązku zbadania sprawy merytorycznie i przyjęcie założenia, iż decyzja jest prawidłowa, bo tak wygląda na "pierwszy rzut oka" - cyt. "W sytuacji obecnej brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Co za tym idzie nie jest również możliwe wyeliminowanie jej z obrotu (str. 4 decyzji)"; 2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – art. 83f ust. 5 w zw. z art. 83 f ust 9 u.o.p. przez błędne nałożenie postanowieniem obowiązków wykazania przesłanek lub złożenia oświadczeń woli nie wynikających z przepisów, a tym samym zastosowanie bezprawnie sankcji polegającej na wniesieniu sprzeciwu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali w szczególności, że bezsporne jest, iż Z. B. działający jako pełnomocnik wnioskodawców przed organami I i II instancji podał na druku autorstwa organu dane rozbieżne z faktycznym stanem prawnym nieruchomości, niemniej jednak ze złożonych wraz z drukiem dokumentów wynikało, kto jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości i że osoby te udzieliły mu pełnomocnictwa. Organ I instancji uchylił się od wyjaśnienia tych rozbieżności (choćby stosując art. 14 § 2 k.p.a., zgodnie z którym sprawy mogą być załatwiane telefonicznie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie), natomiast wystosował postanowienie wydane na podstawie art. 83f ust. 9 u.o.p. nie mające w tym przepisie żadnego umocowania. Zdaniem organu, nie jest wymogiem prawnym zgłoszenia zgoda (oryginał lub notarialnie potwierdzona) na usunięcie drzew, wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości ani oświadczenie wnioskodawców, że drzewa są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Dalej skarżący wskazali, że decyzja o sprzeciwie została wydana, gdyż pełnomocnik wnioskodawców nie zareagował na postanowienie, natomiast w procedurze odwoławczej SKO uchyliło się od zbadania, czy takie postanowienie w ogóle powinno być wydane. W postanowieniu wydanym zgodnie z art. 83 f ust. 9 u.o.p. organ może żądać uzupełnienia jedynie trzech kwestii, o których mowa w art. 83 f ust. 5 u.o.p. Pozostałe kwestie ustala organ, np. podczas obowiązkowych w tej procedurze oględzin (gdyby organ zamiast wydawać bezprawne postanowienie przeprowadził oględziny jasne byłoby, iż wycinka drzew nie jest powiązana z działalnością gospodarczą, lecz wykonaniem podjazdu dla osoby niepełnosprawnej). Organ zamiast wyjaśnić sprawę, rozbieżności co do stanu prawnego nieruchomości (we wskazanym trybie komunikacji telefonicznej z pełnomocnikiem wnioskodawców), zobowiązał go do uzupełnienia kwestii, których ustalenie jest obowiązkiem organu, oraz złożenia oświadczenia, co do którego nie ma podstawy prawnej, zamiast przeprowadzić oględziny i załatwić sprawę milczącą zgodą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z dnia [...] sierpnia 2020 r., WSA w [...] stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 83f ust. 5 u.o.p. wskazujący minimalne wymogi zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa (imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte, oraz rysunek albo mapka określająca usytuowanie drzewa na nieruchomości); art. 83f ust. 9 u.o.p., w myśl którego w przypadku gdy zgłoszenie nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ust. 5, właściwy organ, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie [...] dni – i wreszcie art. 83f ust. 15 pkt 2 u.o.p., który obliguje organ do wniesienia sprzeciwu w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w trybie określonym w ust. 9. W ocenie Sądu, wymóg wskazania w zgłoszeniu "imienia i nazwiska wnioskodawcy" należy odczytywać i wykładać z uwzględnieniem dyspozycji art. 83f ust. 4 u.o.p., nakazującej identyfikować wnioskodawcę z właścicielem nieruchomości, tudzież dyspozycji art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. statuującej generalną zasadę, w myśl której usunięcie drzewa może nastąpić po uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu, spełnienie wymogu wynikającego z art. 83f ust. 5 u.o.p. nie polega zatem na wskazaniu imienia i nazwiska kogokolwiek, kto aspiruje do roli wnioskodawcy, lecz na wskazaniu imienia i nazwiska osoby, która w świetle prawa materialnego może być wnioskodawcą – właściciela bądź wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Innymi słowy, chodzi tu nie tyle o osobę, która de facto dokonuje określonej czynności procesowej (składa podanie), ile o osobę mającą określoną kwalifikację materialnoprawną – zdolność do złożenia skutecznego w obliczu prawa materialnego wniosku (zgłoszenia). Sąd przyjął, że zgłoszenie może być dokonane również przez inną osobę za zgodą właściciela (wszystkich współwłaścicieli) nieruchomości, jednak również w takim przypadku identyfikacja tegoż właściciela (wszystkich współwłaścicieli) oraz wykazanie ich zgody musiałyby być konsekwentnie postrzegane jako wymóg zgłoszenia, którego niedopełnienie powoduje skutki opisane w art. 83f ust. 9 i art. 83f ust. 15 pkt 2 u.o.p. W ocenie Sądu, organ I instancji – stwierdziwszy rozbieżność między kręgiem osób wskazanych jako wnioskodawcy a kręgiem osób będących współwłaścicielami nieruchomości (a zatem mogących tylko łącznie występować w roli wnioskodawcy) – prawidłowo wydał, na podstawie art. 83f ust. 9 u.o.p., postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wskazania wnioskodawcy (właścicieli nieruchomości). Zważywszy na uwarunkowania procedury zgłoszeniowej, Sąd stwierdził, że nie można czynić organowi I instancji zarzutu z tego, że działał z zachowaniem formy pisemnej, a nie w trybie komunikacji telefonicznej. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w związku z czym wniesioną skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. M., M. M. i A. M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, w której zarzucili: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: naruszenie art. 83f ust. 5 w zw. z ust. 9 oraz ust. 15 pkt 2 u.o.p. poprzez błędne uznanie, iż pisemna zgoda właścicieli oraz złożone przez nich oświadczenie, że drzewa nie są usuwane na cele związane z działalnością gospodarczą stanowią wymogi formalne zgłoszenia, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nienależyte wypełnienie obowiązku kontroli legalności i co za tym idzie nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 6 k.p.a., art. 7, 77, 80 k.p.a., art. 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. , art. 136 k.p.a., 2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a tym samym nieuchyleniu decyzji organu II instancji, mimo iż zachodziły do tego wszelkie przesłanki. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, z ostrożności procesowej - 2. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]. Ponadto skarżący, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (zrzekli się rozprawy) oraz, na podstawie art. 203 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano, że sądowa kontrola administracji polega na badaniu legalności działania organu, czyli ocenie, czy akt przez nią wydany jest zgodny z przepisami prawa. Tym samym sąd administracyjny nie skupia się tylko na ocenie prawidłowości działania strony postępowania, lecz także tym, czy w wypadku pewnych uchybień strony prawidłowa (tym samym legalna) była reakcja organu. Zdaniem strony, wbrew temu co twierdzi WSA w zaskarżonym wyroku, nie ma czegoś takiego jak "wymogi minimalne", gdyby ustawodawca chciał, by przepis art. 83f ust. 5 uop był traktowany jako przykładowe wyliczenie "minimalnych wymogów", wtedy przepis ten miałby brzmienie " zgłoszenie, o którym mowa w ust. 4, zawiera co najmniej..."/ew. "w szczególności". Bezspornym pozostaje, iż nałożenie przez organ I instancji w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (art. 83f ust. 9 uop) dotyczy tylko wymogów wskazanych w ust. 5 (tj. imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte, oraz rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości), których zgłaszający w zgłoszeniu nie podał. Nie jest rolą organu I instancji, II instancji ani sądu administracyjnego "poprawianie" regulacji ustawowych poprzez przyznawania sobie prawa żądania dokumentów, oświadczeń woli czy innych działań, do których żądania przepis prawa ich nie upoważnia. W przedmiotowej sprawie zgłoszenie, które w imieniu skarżących wniósł do Prezydenta M. [...] ich ówczesny pełnomocnik, zawierało pewne wadliwości. Nie zmienia to jednak faktu, iż reakcja organu I instancji na te braki nie odpowiadała prawu – w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2019 r. zawarte były wezwania nie wynikające z przepisów prawa (tj. żądanie przedłożenia zgody na usunięcie drzew wyrażonej przez wszystkich współwłaścicieli oraz oświadczenie wnioskodawców, że drzewa są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej – czyli coś ponad to, o co ma prawo wzywać organ zgodnie z art. 83f ust. 9 uop). Poza powyższym, pełnomocnik skarżących kasacyjnie podniósł, że organ II instancji, rozpoznając odwołanie od sprzeciwu wniesionego przez Prezydenta M. [...], nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego, tym samym uchylił się od ustawowego obowiązku zbadania sprawy merytorycznie i przyjął założenie, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Nie ma w prawie polskim domniemania, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, gdy brak jest podstaw stwierdzenia, iż jest niezgodna dlatego, że nie ustalono wszystkich kwestii, a do tego sprowadzał się wywód SKO. Skarżony wyrok został wydany z naruszeniem zasady badania legalności – z jednej strony nie wskazano nieprawidłowości, których SKO się dopuściło, z drugiej strony WSA wziął na siebie ciężar wywodzenia czy interpretacji pewnych twierdzeń, które powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO, a nie wskazywane przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o których mowa w art. 183 § 3 p.p.s.a., jak również nie zachodziła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu kontrolując zaskarżony skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych wyżej podstawach. W przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te pierwsze, z tego względu, iż determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nienależyte wypełnienie obowiązku przez WSA kontroli legalności i co za tym idzie nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że wskazane wyżej przepisy regulują zakres kognicji sądów administracyjnych, uprawnionych do badania wyłącznie legalności zaskarżonego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, czyli ich zgodności z prawem. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest ustalenie zgodności orzeczenia z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a oceny tej sąd dokonuje na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w trakcie przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W ramach sprawowanej kontroli bada i ocenia także prawidłowość prowadzenia przez organy wszelkich czynności procesowych (wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt [...]). Z tego punktu widzenia, nie można zarzucić Sądowi I instancji nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. pod kątem legalności, Sąd ocenił bowiem w/w decyzję, a swoje stanowisko zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zasługuje natomiast na uwzględnienie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: naruszenie art. 83f ust. 5 w zw. z ust. 9 oraz ust. 15 pkt 2 u.o.p. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ogólną zasadą jest, iż usunięcie drzew lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić dopiero po uzyskaniu stosownego zezwolenia właściwego organu (art. 83 u.o.p.). Jednak w myśl art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., wymogu uzyskania zezwolenia nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 83f ust. 4, właściciel nieruchomości, który zamierza usunąć drzewa w okolicznościach wskazanych w powołanym punkcie 3a jest obowiązany dokonać zgłoszenia do właściwego organu zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości [...] cm przekracza: 1) [...] cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego; 2) [...] cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego; 3) [...] cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew. Z art. 83f ust. 5 wynika zaś, że zgłoszenie, o którym mowa w ust. 4, zawiera imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte, oraz rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości. W przypadku, gdy zgłoszenie nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ust. 5, właściwy organ, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie [...] dni (art. 83f ust. 9). W przedmiotowej sprawie, na formularzu zgłoszenia zamiaru usunięcia z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...] [...] drzew ([...] [...] i [...]), jako wnioskodawcy zostali wpisani: A. M., W. M. oraz L. M.. Te same osoby zostały wskazane w formularzu jako współwłaściciele w/w nieruchomości. Wniosek podpisał Z. B., działający jako pełnomocnik wnioskodawców, który do wniosku dołączył dwa akty notarialne, z których jednoznacznie wynika, że współwłaścicielami w/w nieruchomości są A. M., M. M. i A. M. Pełnomocnik dołączył również upoważnienie do działania w przedmiotowej sprawie udzielone mu w dniu [...] marca 2019 r. przez w/w osoby. Analiza przedstawionych dokumentów nasuwa wątpliwości dotyczące tożsamości osób, którym przysługuje współwłasność rzeczonej nieruchomości. Z dokumentów załączonych do zgłoszenia – odpisu wypisu akty notarialnego – umowy darowizny zawartej w dniu [...] grudnia 2013 roku oraz protokołu dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2016 roku wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są A. M., M. M. i A. M., czyli inne osoby niż wskazane w zgłoszeniu. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent M. [...] wezwał pełnomocnika wnioskodawców do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew o następujące elementy: 1) prawidłowe i jednoznaczne wskazanie osoby wnioskodawcy oraz właścicieli nieruchomości, na której rosną zgłoszone do usunięcia drzewa (obecnie, informacje podane w zgłoszeniu, są niezgodne z danymi zawartymi w księdze wieczystej [...], dostępnej w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych); 2) w odniesieniu do pkt 1 - zgoda (oryginał lub notarialnie potwierdzona) na usunięcie drzew, wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, 3) oświadczenie wnioskodawców, że drzewa są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej – w terminie [...] dni od dnia doręczenia postanowienia. Wobec braku reakcji strony w wyznaczonym terminie, organ uznał za zasadne wnieść sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia, co zaaprobował organ odwoławczy, a następnie WSA w [...]. Ze stanowiskiem tym zgodzić się nie można. Przed oceną zasadności takiego stanowiska należy poczynić kilka uwag. Wprowadzenie w dniu [...] sierpnia 2018 r. w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody instytucji zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa w określonych w ustawie sytuacjach i możliwości milczącego załatwienia takiej sprawy w przypadku braku podstaw do zgłoszenia sprzeciwu nie oznacza, że ustawodawca wprowadził tryb uproszczony w szczególności w zakresie obowiązku sprawdzenia czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do zastosowania powyższej instytucji. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują między innymi postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwionych milcząco. Zgodnie natomiast z naczelną zasadą postępowania administracyjnego dotyczącą zarówno spraw załatwianych w drodze decyzji jak i milcząco wyrażoną w art. 7 k.p.a. – zasadą prawdy obiektywnej - znajdującej następnie rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie sprzeciwia się temu wyrażona w art. 63, art. 128 i art. 140 k.p.a. zasada jego odformalizowania tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Zasada odformalizowania znajduje również potwierdzenie poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji milczącego załatwienia sprawy zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego jak i poszczególnych ustawach wprowadzających tą instytucję, przejawiająca się w szczególności w odformalizowanej formie jej rozstrzygnięcia w sytuacji pozytywnej decyzji dla wnioskodawcy. Przepis art. 7 k.p.a. zobowiązuje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Formułuje w ten sposób ogólną zasadę, nie precyzuje jednak, o jakie konkretnie czynności chodzi. Ich zakres każdorazowo zależy od rodzaju sprawy, przesłanek wynikających z prawa materialnego, wyznaczających zakres postępowania wyjaśniającego. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania jak trafnie stwierdziły organy jak i Sąd I instancji ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody wprowadza w art. 83 ust. 1 zasadę uzyskania zezwolenia na usunięcia określonych kategorii drzew lub krzewów. W dalszych regulacjach tejże ustawy prawodawca wprowadza katalog zwolnień z obowiązku uzyskania zezwolenia. Jeden z takich przypadków został określony w art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. zgodnie z którym z obowiązku uzyskania zezwolenia są zwolnione drzewa i krzewy, które rosną na nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jednocześnie w art. 83f ust. 4 ustawodawca nałożył w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 3a na właścicieli nieruchomości obowiązek dokonania zgłoszenia do właściwego organu zamiaru usunięcia drzew w przepadku gdy obwód pnia drzewa określonego gatunku mierzonego na wysokości [...] cm przekracza określony obwód z jednoczesnym przyznaniem organowi prawa wniesienia po uprzednim przeprowadzeniu określonej procedury w formie decyzji sprzeciwu w sytuacjach określonych w ust. 14 i 15 powołanego artykułu. Określając procedurę dokonania zgłoszenie ustawodawca w art. 83f ust. 5 ustawy wskazał jakie informacje winny znaleźć się w zgłoszeniu o którym mowa w ust. 4 tj. imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości z której drzewa mają być usunięte oraz rysunek albo mapkę określająca usytuowanie drzewa na nieruchomości. W przypadku gdy zgłoszenie nie zawiera wszystkich elementów wskazanych, właściwy organ, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie [...] dni (art. 83f ust. 6 u.o.p.). Nie może budzić wiec wątpliwości, że w trybie wezwania do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa mogą podlegać uzupełnieniu tylko i wyłącznie elementy wskazane w art. 83f ust. 9 ustawy, a które zgodnie z ust. 5 winny znaleźć się w takim zgłoszeniu tj. imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości oraz rysunek lub mapka określająca usytuowanie drzewa na nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że w drodze innych czynności przeprowadzanych w postępowaniu wyjaśniającym organ został pozbawiony możliwości sprawdzenia przesłanek, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3a i ust. 4 u.o.p. Z uwagi na treść art. 7 k.p.a. w przypadku gdy z treści zgłoszenia nie będą wynikały przesłanki uzasadniające dokonanie zgłoszenia organ obowiązany będzie w tym kierunku takie czynności przeprowadzić. Zauważyć należy, że ustawodawca wprowadzając instytucję zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa nie wprowadził jednocześnie domniemania zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym dotyczącym gatunku drzew lub objętości ich pni zgłoszonych do wycięcia, czy też stanem prawnym nieruchomości. Wręcz przeciwnie zobligował organy do przeprowadzenia w terminie [...] dni od dnia doręczenia zgłoszenia, który jest terminem instrukcyjnym oględzin w celu ustalenia gatunku drzewa i obwody jego pnia, które obejmuje zgłoszenie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie jest również usprawiedliwione stanowisko, że w przypadku podania w zgłoszeniu imienia i nazwiska wnioskodawcy wyłączona została możliwość żądania przez organ dokumentów, oświadczeń woli czy podejmowania innych działań, do żądania których przepis art. 83f ust. 9 u.o.p. ich nie upoważnia. Jak już wyżej wskazano w toku postępowania wywołanego zgłoszeniem zamiaru usunięcia drzewa organ nie tyle jest uprawniony, ale zobowiązany do sprawdzenia czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. usprawiedliwiające dokonanie zgłoszenia, a nie ubieganie się o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa. W trybie art. 83f ust. 9 organ może faktycznie wnosić o uzupełnienie braków zgłoszenia, które winno zawierać dane wskazane w ust. 5 pod rygorem zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o art. 83 ust. 15 pkt 2, który to przepis jednoznacznie stwierdza, że w przypadku nieuzupełnienia braków zgłoszenia w trybie określonym w ust. 9 organ wnosi sprzeciw. Wskazane przepisy są ze sobą spójne, logicznie powiązane poprzez określenie co winno zawierać zgłoszenie, trybu uzupełnienia zgłoszenia i skutków braku nieuzupełnienia zgłoszenia. Natomiast spełnienie przesłanek materialnych uzasadniających skorzystanie przez właściciela nieruchomości z instytucji zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa następuje już w trakcie dalszych czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania. W przypadku stwierdzenia, że przesłanki te nie zostały spełnione wniesienie sprzeciwu następuje w oparciu o art. 83f pkt 1 u.o.p., który obejmuje inne przypadki niż wcześniej wskazany pkt 2 tegoż artykułu. Wykazanie przesłanki, zgodnie z którą o usunięcie drzewa z nieruchomości w oparciu o zgłoszenie może wnosić tylko właściciel nieruchomości nie może sprowadzone tylko do podania w zgłoszeniu imienia i nazwiska osoby, która aspiruje do roli wnioskodawcy i nosi się z zamiarem usunięcia drzewa z nieruchomości, ale powinno polegać na wskazaniu imienia i nazwiska osoby, która w świetle prawa materialnego może skutecznie taki wniosek złożyć, czyli jest właścicielami nieruchomości. Dążenie do ustalenia tej przesłanki nie może jednak sprowadzać się do wezwania uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 83f ust. 9 u.o.p. Wskazać należy, że już same dane podane w zgłoszeniu pozwalają co najmniej na wstępną weryfikację przesłanek materialnoprawnych uzasadniających skorzystanie przez uprawniony podmiot z instytucji zgłoszenia. Poprzez porównanie danych dotyczących wnioskodawcy z danymi już posiadanymi przez organ dotyczących wskazanej nieruchomości możliwe jest ustalenie, czy wnioskodawca jest jej właścicielem/współwłaścicielem czy też nie i w zależności o te ustalenia podjąć dalsze czynności wyjaśniające, jednak już nie w trybie art. 83f ust. 9 u.o.p. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym poza wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 83f ust. 3 ustawy organ przyjmujący zgłoszenie uprawniony byłby tylko do przeprowadzenia oględzin, o których mowa w art. 83f ust. 6 w celu dokonania ustaleń w nim wskazanych tj. nazwy gatunku drzewa i obwodu pnia. Przepisy ustawy o ochronie przyrody, w żaden sposób nie wyłączają stosowania w postępowania prowadzonych w sprawach nią uregulowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Tym samym wzywając w niniejszej sprawie wnioskodawcę do wykazania przesłanek materialonoprawnych uzasadniających do skorzystania z instytucji zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa w oparciu o postanowienie wydane na podstawie art. 83f ust. 9 stanowiło jego naruszenie. Zobowiązane w trybie art. 83f ust. 9 u.o.p. do wykazania przesłanek materialnoprawnych uzasadniających skorzystanie przez uprawniony podmiot z instytucji zgłoszenia, a do tego zmierzała treść postanowienia organu z dnia [...] czerwca 2019 roku, co stanowiło także naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wykorzystując instytucję uprawniającą do wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie braków zgłoszenia określoną w art. 84f ust. 9 ustawy do wykazania przesłanek materialnoprawnych i w oparciu o brak takiego uzupełnienia zgłaszając sprzeciw na podstawie art. 83f ust. 15 pkt 2 organ uchylił się od ciążącego na nim zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązku podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tym samym uznać należy za zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 83f ust. 5 (określającego co winno zawierać zgłoszenie) w zw. z art. 83f ust. 9 (określającego tryb wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków zgłoszenia) oraz art. 83f ust. 15 pkt 2 (określającego skutek braku usunięcia braków). Brak przeprowadzenia przez organ czynności zmierzających do ustalenia istotnych okoliczności istotnych do sprawy stanowi natomiast o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w połączeniu z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie oznacza jednoczesnego naruszenia przepisów art. 6, art. 9 i 11 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano okoliczności uzasadniających stwierdzenie tych naruszeń i to w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., chociaż sama decyzja została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co uzasadniało jej uchylenie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę złożoną przez A. M., M. M. i A. M. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania uzasadniało, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku (pkt 1 wyroku). Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe rozważania dotyczące braków jakie mogą być usunięte w trybie postanowienia wydanego na podstawie art. 83f ust. 9 u.o.p. oraz obowiązku organu ustalenia przesłanek materialnoprawnych uzasadniających skorzystanie przez uprawnioną osobę z instytucji zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa. Abstrahując od powyższego należy wskazać, że ani organy, ani Sąd I instancji nie zwróciły uwagi na fakt, iż Z. B. jest pełnomocnikiem A. M., M. M. oraz A. M., a nie W. M. i L. M., w imieniu których dokonał zgłoszenia na co może wskazywać treść samego zgłoszenia. Tę okoliczność organy powinny wyjaśnić i jednoznacznie ustalić, czy pełnomocnik był uprawniony do występowania w sprawie w imieniu w/w osób. Na koniec wskazać trzeba, iż w przedmiotowej sprawie nie rozpoczął biegu termin do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. W myśl art. 83f ust. 6 u.o.p. właściwy organ, w terminie [...] dni od dnia doręczenia zgłoszenia, dokonuje oględzin w celu ustalenia, odpowiednio: 1) nazwy gatunku drzewa; 2) obwodu pnia ustalonego na wysokości [...] cm, a w przypadku, gdy na tej wysokości drzewo: a) posiada kilka pni - obwodu każdego z tych pni; b) nie posiada pnia - obwodu pnia poniżej korony drzewa. Z oględzin sporządza się protokół (art. 83f ust. 7). W terminie [...] dni od dnia oględzin organ może, w drodze decyzji administracyjnej, wnieść sprzeciw, natomiast usunięcie drzewa może nastąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 83f ust. 8). Interpretacja powyższych przepisów nie nasuwa wątpliwości co do tego, że organ, po otrzymaniu zgłoszenia, ma obowiązek przeprowadzenia oględzin w terminie [...] dni (termin instrukcyjny) od dnia dokonania zgłoszenia (kompletnego), a po dokonaniu tej czynności, w terminie [...] dni od dnia oględzin może, w drodze decyzji administracyjnej, wnieść sprzeciw. Po upływie [...] dni od dnia przeprowadzenia oględzin można uznać, że organ milcząco wyraził zgodę na usunięcie wnioskowanych drzew. Przeprowadzenie oględzin jest więc obligatoryjne, bowiem dopiero od dnia ich przeprowadzenia rozpoczyna bieg [...]-dniowy termin uprawniający organ do zgłoszenia sprzeciwu. A contrario należy przyjąć, że nieprzeprowadzenie oględzin w wyznaczonym przez ustawę terminie powoduje, iż termin do zgłoszenia sprzeciwu w ogóle nie rozpoczyna biegu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 265). Zasądzono od organu na rzecz skarżących kasacyjnie tytułem zwrotu kosztów postępowania solidarnie kwotę [...] zł tj. [...] zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, [...] zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za prowadzenie sprawy przez Sądem I instancji ([...] zł) oraz sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej ([...] zł), oraz kwotę [...] zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.