III OSK 7225/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1818/21 w sprawie ze skargi Z.T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Z.T. na rzecz Ministra Obrony Narodowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1818/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.T. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez sąd wojewódzki, który wyrokiem z 31 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Wa 1985/19 oddalił skargę Z.T. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2686/21 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie z uwagi na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA podkreślił, że skarżący w sposób jednoznaczny fakt istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia kwatery stałej, wywodził z tego, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów, tj. art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji [...] sierpnia 2002 r.). Zatem istota skargi sprowadzała się do twierdzenia, że skarżący otrzymał jedynie pomoc finansową w formie zaliczkowej, tymczasem przepis art. 87 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. do uznania tej pomocy jako ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy wymagał, aby była to pomoc w formie zaliczkowej i bezzwrotnej. WSA stwierdził, że skarżący otrzymał jedynie pomoc w formie zaliczkowej, przytoczył treść art. 87 ust. 1 ustawy nie wyjaśniając, czy w jego ocenie przyznanie pomocy zaliczkowej świadczy o spełnieniu warunku z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. WSA nie wyjaśnił również, czy w świetle stanu faktycznego sprawy przyznanie jedynie pomocy finansowej w formie zaliczkowej uzasadnia twierdzenia skarżącego, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na treść art. 87 ust. 1 ustawy. Za zasadny NSA uznał również zarzut skarżącego, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego bezzasadności odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 1995 r., które jego zdaniem wskazywało, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Badając ponownie sprawę Sąd I instancji, będąc związany wykładnią dokonaną przez NSA, wywiódł, że mająca kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy istota sporu dotycząca ustalenia tego, czy pomoc finansowa przyznana skarżącemu była zarówno zaliczkowa jak i bezzwrotna, nie została przez organ wyjaśniona. Powyższe świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy skutkujące eliminacją z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak również powodów nie odniesienia się do stanowiska MON z [...] kwietnia 1995 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Obrony Narodowej, zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez: a/ dokonanie w sposób niewłaściwy kontroli legalności działań administracji publicznej na skutek bezpodstawnego i dowolnego przyjęcia, że organ nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż nie odniósł się do problematyki dotyczącej ustalenia, czy pomoc finansowa przyznana stronie przeciwnej była zarówno zaliczkowa jak i bezzwrotna, co skutkowało przedstawieniem przez Sąd stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji mimo, że organ w uzasadnieniu odnosił się do tej problematyki; b/ dokonanie w sposób niewłaściwy kontroli legalności działań administracji publicznej polegający na bezzasadnym i dowolnym przyjęciu, że organ nie odniósł się do stanowiska MON z [...] kwietnia 1995 r. i nie wskazał powodów dla których nie przeprowadził dowodu z ww. stanowiska, co skutkowało przedstawieniem przez Sąd stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji niezasadnym uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji mimo, że organ zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i w piśmie z [...] listopada 2019 r., nr [...] skierowanym do Sądu w odpowiedzi na jego wezwanie wyraźnie odniósł się do wskazywanej kwestii; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie w sposób niewłaściwy kontroli legalności działań administracji publicznej polegającej na tym, że Sąd nie będąc związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo, że w niniejszej sprawie powinien to uczynić i zbadać, czy ustalenie faktu bezzwrotności otrzymanej pomocy finansowej ma jakiekolwiek znaczenie przy stosowaniu normy zawartej w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP będącej samoistną i niezależną od brzmienia art. 87 tej ustawy podstawą do obligatoryjnego przekazania przez żołnierza zawodowego i osoby wspólnie z nim zamieszkujące do dyspozycji WAM dotychczas zajmowanej kwatery, co w konsekwencji doprowadziłoby Sąd do uznania, że kwestia bezzwrotności pomocy finansowej wobec brzmienia art. 41 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy pozostaje bez znaczenia dla istoty sprawy, a w konsekwencji spowodowałoby oddalenie skargi; 2/ przepisów prawa materialnego mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie jedynie w powiązaniu z art. 87 ust. 1 tej ustawy, tj. w sytuacji, gdy wskazana w nim pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe została przyznana żołnierzowi w formie zaliczkowej i bezzwrotnej mimo, że już z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że jest on samodzielną i niezależną od art. 87 ust. 1 podstawą obligatoryjnego przekazania zajmowanej przez żołnierza zawodowego kwatery do dyspozycji WAM, warunkowaną jedynie faktem otrzymania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe bez rozróżniania czy była ona zwrotna czy bezzwrotna, tj. w żaden sposób nie uzależnioną od warunku bezzwrotności otrzymanej przez żołnierza zawodowego tejże pomocy i nie powiązaną z regulacjami dotyczącymi odrębnego od przedmiotu sprawy świadczenia tj. ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego w zamian za rezygnację z kwatery a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w świetle tego przepisu niezbędne było zbadanie kwestii bezzwrotności otrzymanej przez żołnierza pomocy finansowej i uchylenie decyzji organu; - art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy polegające na uznaniu, że wskazywana tam bezzwrotność pomocy finansowej przyznanej w formie zaliczkowej, warunkująca uznanie takiej pomocy za ekwiwalent pieniężny o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy, ma zastosowanie w sprawach o przekazanie na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez żołnierza zawodowego i osoby z nim zamieszkujące kwatery do dyspozycji WAM z powodu otrzymania przez tego żołnierza pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe mimo, że przepis art. 87 ust. 1 w żaden sposób nie jest powiązany z art. 41 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, który to przepis nie warunkuje wskazywanych w nim skutków prawnych od kwestii zwrotności lub bezzwrotności pomocy finansowej i w żaden sposób nie odwołuje się do instytucji ekwiwalentu pieniężnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.T. uznając jej zarzuty za bezzasadne wniósł o jej oddalenie, jednocześnie oświadczając, że nie wnosi o jej rozpoznanie na rozprawie. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Rozpatrując skargę w tym zakresie stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia prawa procesowego, choć nie do końca prawidłowo sformułowane, są uzasadnione. W niniejszej sprawie znaczenie ma fakt, że orzekał w niej już NSA, który wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2686/21 uchylił poprzedni wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1985/19. W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć wąsko, tj. jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07). Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślić trzeba, że żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Powodem uchylenia przez NSA wyroku WSA w Warszawie z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1985/19 było naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się przez WSA do zarzutu skargi dot. naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.), wyjaśnienia, czy w świetle stanu faktycznego sprawy przyznanie jedynie pomocy finansowej w formie zaliczkowej uzasadniało twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na treść art. 87 ust. 1 ww. ustawy oraz nie odniesienie się do zarzutu bezzasadności odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 1995 r., nr [...]. W świetle wskazanego wyroku obowiązkiem Sądu I instancji, było dokonanie wskazanych ustaleń i wykładni przepisów prawa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie WSA – uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] czerwca 2019 r. z powodu nierozpoznania istoty sprawy - obowiązkowi temu nie sprostał, co czyni uzasadnione zarzuty naruszenia prawa procesowego. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy administracji wyraziły w sprawie swoje stanowisko dotyczące charakteru otrzymanej przez Z.T. pomocy, przeanalizowały problematykę ekwiwalentu pieniężnego odnosząc się do charakteru tej formy pomocy, wyjaśniły również kwestię przeprowadzenia dowodu z dokumentu Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 1995 r., nr [...] wskazując m.in., że pozostaje on bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. To rolą Sądu I instancji, w świetle wskazań NSA mieszczących się w granicach sprawy, było dokonanie oceny, czy w świetle stanu faktycznego sprawy przyznanie pomocy jedynie w formie zaliczkowej uzasadniało twierdzenie skarżącego, ze doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na treść art. 87 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego uznaje się, że jeżeli zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa procesowego okażą się uzasadnione, rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2008 r., I FSK 1410/07). Rozpatrując ponownie sprawę WSA, powinien uwzględnić zawarte w uzasadnieniu stanowisko NSA, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym działalność organów administracji Sądem I instancji. Szczególnie natomiast uwzględni fakt, że sprawa już po raz drugi została uchylona przez NSA. Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącego skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych.