II OSK 520/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 548/21 w sprawie ze skargi D. M. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 października 2020 r. nr WIR.VIII.7840.1.107.2020.JB w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 548/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę D. M. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 października 2020 r., nr WIR.VIII.7840.1.107.2020.JB utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Włocławskiego z dnia 22 lipca 2020 r. odmawiające skarżącej wznowienia postępowania wywołanego zgłoszeniem Miasta i Gminy C. zamiaru przebudowy drogi gminnej w miejscowości Mstowo na działce nr [...], obręb M., gmina C. . Powyższy wyrok zaskarżyła D. M. zarzucając naruszenie: 1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "P.b.") przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że zasadne było prowadzenie postępowania w trybie zgłoszeniowym, podczas gdy ze względu na charakter planowanych robót budowlanych konieczne było przeprowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez błędną ocenę prawidłowości stosowania tych przepisów przez organy obu instancji, które odmówiły wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego przebudowy drogi gminnej w miejscowości Mstowo; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę prawidłowości stosowania tych przepisów przez organy obu instancji oraz wyprowadzenie błędnych wniosków z ustalonego stanu faktycznego, skutkujących nieuzasadnionym oddaleniem skargi; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa procesowego popełnione przez organy obu instancji. W związku z powyższym D. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie rozpoznanie skargi. Wystąpiła także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie, ponieważ wszystkie one opierają się na wspólnym założeniu, wyrażającym się w przekonaniu D. M. , że sporna droga objęta zgłoszeniem Miasta i Gminy C. z dnia 9 sierpnia 2019 r. została wybudowana, a nie jedynie przebudowana. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, oznacza to, że inwestor – przed podjęciem robót budowlanych – powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Teza ta towarzyszy wszystkim podniesionym zarzutom. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje do wiadomości twierdzenia skarżącej wyrażone w zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a także powtórzone podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Niemniej jednak Sąd zmuszony jest zwrócić uwagę, że przekonanie skarżącej dotyczące kwalifikacji robót budowlanych i wywiedzione w oparciu o nie zarzuty skargi kasacyjnej nie są adekwatne do przedmiotu niniejszej sprawy, zarówno w aspekcie materialnym, jak i proceduralnym. Należy z całą stanowczością podkreślić, że przedmiotem skargi, złożonej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, było postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty odmawiające wznowienia postępowania. Przy czym wznowienie to dotyczyło sprawy zainicjowanej zgłoszeniem Miasta i Gminy C. zamiaru wykonania robót budowlanych, zakończonej milczącym przyjęciem zgłoszenia, czyli przyjęciem go bez sprzeciwu (co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia 19 sierpnia 2019 r.). Szczególnie podkreślić trzeba powód, dla którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku uznał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania zakończonego milczącym przyjęciem zgłoszenia za zgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że przyjęcie zgłoszenia przez organ architektoniczno-budowlany w trybie art. 30 P.b. bez sprzeciwu nie stanowi milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a K.p.a. Wobec tego – zdaniem Sądu – przy braku wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych, nie można stosować art. 122g K.p.a., a więc nie można wdrożyć trybów nadzwyczajnych wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności. To właśnie stwierdzenie, wyrażone na stronie 8 zaskarżonego wyroku, stanowi istotę stanowiska Sądu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej natomiast, jak sygnalizowano wyżej, skoncentrowano się na kwestii charakteru robót budowlanych zrealizowanych przez Miasto i Gminę C. , abstrahując zupełnie od tego, że przedmiotem zaskarżenia była odmowa wznowienia postępowania w drodze postanowienia, podyktowana poglądem Sądu pierwszej instancji, iż tryb wznowieniowy nie może zostać zastosowany wobec milczącego przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W tym kontekście zarzuty skargi kasacyjnej – wszystkie bez wyjątku dotyczące kwalifikacji spornych robot – nie mogą być uznane za skuteczne. Innymi słowy, istotą niniejszej sprawy nie było to, jak powinny być kwalifikowane roboty budowlane zrealizowane przez Miasto i Gminę C. , lecz zagadnienie proceduralne – czy wobec milczącego przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych można stosować tryb wznowieniowy w oparciu o art. 122g K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że przepis ten nie znajduje zastosowania, a w skardze kasacyjnej tej zasadniczej dla sprawy tezy w ogóle nie podważono. W szczególności w skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutu naruszenia art. 122g K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domniemywać naruszenia tego przepisu, skoro żaden zarzut go dotyczący nie został on wywiedziony. Tym samym nie podważono również skutecznie wyroku Sądu pierwszej instancji, który opierał się właśnie na założeniu, że w warunkach sprawy wnioskowane przez D. M. postępowanie wznowieniowe w oparciu o art. 122g K.p.a. nie może zostać wszczęte. W tym kontekście bezskuteczne więc są zarzuty naruszenia: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29-31 P.b., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1-3 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie może jedynie wskazać, że tak intensywnie eksponowana przez D. M. problematyka skutków przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu (w sytuacji, gdy – zdaniem skarżącej – roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę) była kilkukrotnie rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny, przykładowo w wyrokach z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21, z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2774/22, czy z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1961/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie rozwijając analizowanych tam zagadnień prawnych, można jedynie zasygnalizować, że przyjmuje się, iż weryfikacja zgodności z prawem robót budowlanych, w razie kwestionowania zasadności milczącego przyjęcia zgłoszenia (co czyni skarżąca), nie powinna być realizowana w drodze podważania zasadności braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, ale przy wykorzystaniu instrumentów prawnych przysługujących organom nadzoru budowlanego. Podsumowując przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej – jako nieadekwatne do treści zaskarżonego postanowienia – nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.