I OSK 236/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 64/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 listopada 2020 r. nr NSP-III.7581.1.63.2020.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 64/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 listopada 2020 r. nr NSP-III.7581.1.63.2020.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Pomorski, rozpoznając odwołanie Gminy Miasta Gdyni, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 30 stycznia 2020 r. (orzekającą o zwrocie na rzecz [...] nieruchomości położonej przy ul. [...] w Gdyni oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka [...], obecnie oznaczonej jako działki [...] i [...]) w całości i orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] położonych w Gdyni przy ulicy [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa z przeznaczeniem pod budowę Bloku VI w osiedlu "Kartuska" w Gdyni-Chyloni. Cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny, pozwalający jednak jednoznacznie wskazać, jaka konkretnie inwestycja miała powstać na działce. Organ, powołując się na dokumentację projektowo-kosztorysową, wskazał, że celem wywłaszczenia była inwestycja polegająca na budowie części osiedla mieszkaniowego. Wojewoda Pomorski stwierdził, że na części spornej nieruchomości nie została zlokalizowana żadna budowla, w tym ciągi komunikacyjne, nie stwierdzono zatem realizacji literalnie wskazanego celu wywłaszczenia, jednak sprawę należy rozstrzygać w kontekście szeroko interpretowanego celu, na jaki przejęto istniejące działki nr [...] i [...], a mianowicie jako budowy osiedla mieszkaniowego jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanistycznego, mimo że działka nie została objęta w całości szczegółowym planem realizacyjnym. Podsumowując, Wojewoda wskazał, że na działkach nr [...] i [...] funkcjonują parking oraz zieleń osiedlowa - co nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie. Takie zagospodarowanie spornych działek wyczerpuje w swym zakresie realizację celu wywłaszczenia, jakim było szeroko rozumiane osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Dotyczy to jednak jedynie sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej zaś sprawie cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, co oznacza, że jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla. Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Pomorski słusznie odmówił skarżącemu zwrotu wywłaszczonej działki nr [...], ponieważ z uwagi na realizację na tej działce celu wywłaszczenia jej zwrot nie był możliwy w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r poz. 65 - dalej u.g.n.) przez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, został zrealizowany cel wywłaszczenia gdy w rzeczywistości jako zbędna powinna zostać zwrócona wnioskodawcy, gdyż nie zrealizowano na niej założonego celu wywłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a przez jego niezastosowanie; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się brakiem kontroli organów administracji, zaakceptowaniu niedostatków materiału dowodowego (niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) i niezastosowanie właściwego środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, polegające na przyjęciu przez Sąd stanowiska organów, że mimo niewyjaśnienia w postępowaniu dowodowym jaki był cel wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie z 16 września 1977 r., którym była realizacja zespołu mieszkaniowego osiedla Kartuska w Gdyni podzielając stanowisko organów, że: - na wywłaszczonych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci wybudowania osiedla mieszkaniowego, - na przedmiotowej działce jednym z celów wywłaszczenia była budowa parkingu oraz infrastruktury technicznej, a w konsekwencji zaakceptowanie przez Sąd faktu naruszenia przez organy zasady prawny obiektywnej i swobodnej oceny dowodów wyrażającej się w uznaniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasto Gdynia dochodząc jej oddalenia i wnosząc o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpoznane łącznie. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy cała nieruchomość zajęta na cel wywłaszczenia rzeczywiście wyczerpuje w swym zakresie realizację celu wywłaszczenia a w związku z tym nie podlega zwrotowi. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest zależne od sposobu (formy) nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., należy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować odpowiednio m.in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie m.in. art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Zasadniczą przesłanką zastosowania omawianej instytucji jest zatem wykazanie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. To z kolei rzutuje na przedmiot prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji istotnym jest precyzyjne ustalenie przez organ celu wywłaszczenia, gdyż jest to punkt wyjścia do dokonania dalszych ustaleń, czyli stwierdzenia wykorzystania bądź nie, wywłaszczonej nieruchomości na ten cel. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). I tak, budowa osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzny cel wywłaszczenia. Tego rodzaju inwestycja ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie przez wiele lat, czyli dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, w szczególności mogą na nim występować tereny parkingowe (infrastruktura pomocnicza osiedla), obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (por. m.in. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko prezentowane jest stanowisko wskazujące, że nie każda forma zagospodarowania nieruchomości roślinnością w sposób naturalny bądź zamierzony spełnić może kryterium zieleni osiedlowej, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że może być ona mniej lub bardziej nieuporządkowana w zależności od zasobności podmiotu gospodarującego terenem. W odniesieniu do zieleni towarzyszącej istotne jest powiązanie z innymi obiektami osiedla mieszkaniowego oraz ich przeznaczeniem. Przyjęcie terenów zielonych, a tym bardziej infrastruktury parkingowej, znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia jest możliwe, jeżeli ich istnienie jest wynikiem zorganizowanej działalności właściciela terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem istniejącej zabudowy stanowiącej część osiedla mieszkaniowego (wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 789/18, wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2072/19). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, przypomnieć trzeba, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia. Przedmiotem wniosku o zwrot, który zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie była nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 1134 m2, położonej w Gdyni przy ul. [...], wywłaszczoną od poprzednika prawnego skarżącego – [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 16 września 1977 r., nr 16664 na rok 1977. Przedmiotowa nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa z przeznaczeniem pod budowę Bloku VI w osiedlu "Kartuska" w Gdyni-Chyloni. Z dokumentacji projektowo-kosztorysowej wynika jednak, że przeznaczenie nieruchomości pod budowę bloku VI osiedla Kartuska w Gdyni było równoznaczne z przeznaczeniem nieruchomości nie tylko pod budynek bloku, ale również pod infrastrukturę towarzyszącą w postaci stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw – małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Cykl realizacji przedsięwzięcia ustalono jako jedno zadanie, obejmujące cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stację trafo, garaże, pawilon usługowy oraz parkingi i małą architekturę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd I instancji oraz Wojewoda Pomorski słusznie jednak uznały, że celem wywłaszczenia działki nr [...] położonej w Gdyni przy ul. [...] była inwestycja polegająca faktycznie na budowie osiedla mieszkaniowego Kartuska w Gdyni. Z kolei budowa osiedla mieszkaniowego jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanistycznym, mimo że działka nie została objęta w całości szczegółowym planem realizacyjnym. Wojewoda wskazał, że na działkach nr [...] i [...] funkcjonują parking oraz zieleń osiedlowa - co nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie. Takie zagospodarowanie spornych działek wyczerpuje w swym zakresie realizację celu wywłaszczenia, jakim było szeroko rozumiane osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą. Z budową osiedla mieszkaniowego może się bowiem wiązać realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. okazał się zatem niezasadny. Za Sądem I instancji oraz Wojewodą wyjaśnić należy, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne bowiem wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP (czyli od 1997 roku), zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały rozwój i wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., zasadnie uznał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz dokonał prawidłowej oceny zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w ustalonych prawidłowo okolicznościach sprawy. W konsekwencji przedstawionej analizy- za bezpodstawny uznać należało zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się brakiem kontroli organów administracji, zaakceptowaniu niedostatków materiału dowodowego (niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) i niezastosowanie właściwego środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Pomijając oczywistą wadliwość konstrukcji tego zarzutu poprzez wskazanie niepełnego przepisu uznanego przez autora skargi kasacyjnej za naruszony – tj. art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – jak wiadomo na przepis ten składają się paragrafy a dopiero następnie punkty i litery, tymczasem wadliwie przywołano ten przepis bez wskazania paragrafu a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do poprawiania skargi kasacyjnej. Nie jest też rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja skargi kasacyjnej czy jej podstaw ani domyślanie się intencji jej autora, od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest zaś należyta staranność w wykonywaniu zawodu. Nadto, Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (ani art. 145 pkt 1c), nie mógł go zatem naruszyć, Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i to właśnie ten przepis winien stanowić trzon zarzutu skargi kasacyjnej, ewentualnie obydwa przepisy w powiazaniu i właściwym uzasadnieniu. Skoro bowiem Sąd I instancji skargę oddalił, a autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z tym wyrokiem to właśnie ten przepis powinien stanowić podstawę każdego zarzutu kasacyjnego, w powiązaniu ze wskazanymi w zarzutach przepisami. W tym także kontekście wskazać jednocześnie trzeba, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (tak: wyrok NSA: z dnia 27 marca 2018r., sygn. akt I OSK 1035/16; z dnia 27 czerwca 2019 r. I OSK 833/18, publ: CBOSA). Powyższe rozważania w całości odnoszą się do art. 3 § 1 p.p.s.a., który to przepis określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Wymieniony przepis zawiera klauzulę generalną stanowiącą o właściwości sądu administracyjnego w zakresie kontroli decyzji administracyjnych. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. ponieważ rozpoznał sprawę należącą do jego kognicji. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś żadnego innego przepisu p.p.s.a., który zdaniem autora skargi kasacyjnej miałby naruszyć Sąd I instancji, akceptując ustalony w sprawie stan sprawy. Zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie został uzasadniony, co zwalnia Sąd kasacyjny z obowiązku odniesienia się do niego. Oznacza to, że zarówno Sąd I instancji, jak i Wojewoda Pomorski dokonali prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. A skoro skarga kasacyjna nie zdołała podważyć zasadności wyroku Sądu I instancji należało ją oddalić, co Naczelny Sąd Administracyjny zrobił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.