II SA/Gl 1272/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Oddala skargę Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej - u.p.z.p.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej - k.p.a.), zgodnie z §3 ust. 11 uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r., poz. [...]), w związku z wypisem z aktu notarialnego z dnia [...] r. - umowa sprzedaży nieruchomości, ustalił dla J. K. i A. K. (dalej: skarżący, strony) solidarnie opłatę jednorazową w wysokości 56.524,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. w rejonie ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki gruntu nr 1 (obręb B., k.m. [...]), 3 (obręb B., k.m. [...]), 2 (obręb B., k.m. [...]), spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego j.w. W uzasadnieniu organ podał m. in., że skarżący dokonali zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, kiedy plan stał się obowiązujący. Kolejno zlecono sporządzenie operatu szacunkowego wartości nieruchomości określającego, czy nastąpił wzrost jej wartości, osobie posiadającej uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Wartość rynkową ww. gruntu określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Wzrost wartości nieruchomości nastąpił na obszarze 3417 m2 w wyniku zmiany funkcji użytkowej ze strefy rolnej i zieleni na funkcję mieszkaniową. Wzięto także pod uwagę stanowisko rzeczoznawcy majątkowego wraz ze zweryfikowanym operatem szacunkowym z dnia [...] r. Skarżący wnieśli odwołanie od ww. decyzji i zarzucili jej m. in. naruszenie art. 77 §1, 80 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenia faktyczne i nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty. Podniesiono, że nieruchomości zlokalizowane są na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, co zostało pominięte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał m. in., że nie dopatrzył się nieprawidłowości wobec postępowania organu I instancji, zarówno co do zastosowanej podstawy prawnej, jak i oceny operatu szacunkowego. Plan miejscowy zmienił przeznaczenie tejże nieruchomości. Obecnie działki znajdują się na terenach o symbolu B10.MN, B13.MN oraz B12.KDW oraz 4KDW. Na terenach o symbolu B10.MN i B13.MN możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 4 ust. 1 ww. m.p.z.p.), natomiast teren o symbolu B12.KDW przeznaczono pod drogi wewnętrzne (§ 11 ust. 1 ww. uchwały). Poprzednie przeznaczenie działek 1, 3, 2 regulował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul. [...], obowiązujący na mocy Uchwały Rady Miasta B. [...] obowiązujący od 21 września 2005 r. Zgodnie z jego treścią część działek znajdowała się na terenach o symbolu 2MN o przeznaczeniu terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Pozostałe części działek znalazły się poza terenem, którego przeznaczenie reguluje plan miejscowy. Na dzień 31 grudnia 2003 r., według obowiązującego wówczas planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który z dniem 1 stycznia 2004 r. stracił ważność, działki obecnie oznaczone nr 1, 3 i 2 położone były w całości na terenie oznaczonym symbolem SU - strefa uciążliwości zakładów produkcyjnych, obiektów komunalnych i cmentarzy. W przedmiotowej sprawie mamy także do czynienia z tzw. luką planistyczną, bowiem w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 20 września 2005 r. przeznaczenie działek j.w. nie regulowały przepisy planów miejscowych. Ustawodawca obliguje w takim przypadku do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Pojęcia "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości" nie można utożsamiać z potencjalnym, hipotetycznym wykorzystaniem terenu. W konsekwencji, skoro w okresie bezplanowym strona nie dysponowała decyzją o warunkach zabudowy dla tej działki, to brak jest podstaw do doszukiwania się innego przeznaczenia terenu, niż rzeczywisty sposób jej wykorzystania, czyli potraktowanie tego terenu jako terenu produkcji rolnej. Organ przywołał również art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i dokonał analizy nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy zwrócił uwagę, że na podstawie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w granicach przedmiotowych nieruchomości nie występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto skarżący nie skorzystali z prawnej możliwości weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ nie może dokonać oceny operatu w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Skarżący wnieśli skargę na ww. decyzję i zarzucili jej: 1) naruszenie art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie i nieuwzględnienie materiału dowodowego w postaci pisma z Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] r., wskazującego w swej treści, że przedmiotowe działki zlokalizowane są w granicy terenu zagrożonego powodzią i zalaniem według aktualizacji Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego z [...] r., co ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości; 2) naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie i nieuwzględnienie indywidualnych cech i charakterystyki przedmiotowych nieruchomości, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy; 3) naruszenie art. 7, 77 §1 i 3 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niesporządzenie kompleksowej ekspertyzy hydrograficznej uwzględniającej wieloaspektowość zagrożeń powodziowych na terenie przedmiotowych nieruchomości, pomimo konieczności jej sporządzenia; 4) naruszenie art. 7 oraz 77 §1 i 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i przyjęcie jako swoje stanowiska biegłego rzeczoznawcy w zakresie tego, że nieruchomości zlokalizowane są poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, podczas gdy stoi to w sprzeczności ze stanowiskiem Urzędu Miasta B. j.w., co ma wpływ na wysokość wyceny nieruchomości oraz przyjęcie, że skoro Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego z [...] r. (dalej "Studium") nie jest aktem prawa miejscowego, to nie należy brać owego dowodu pod uwagę; 5) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego zgormadzonego w toku postępowania i przyjęcie rażąco zaniżonej (nieodpowiadającej realiom rynkowym) wartości nieruchomości na moment przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 6) naruszenie art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania i przyjęcie rażąco zawyżonej (nieodpowiadającej realiom rynkowym) wartości nieruchomości na moment po wejściu w życie aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 7) naruszenie art. 77 §3 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny okoliczności dotyczących faktu, że działki znajdują się na terenach zalewowych. Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. SKO złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoją argumentację ujętą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (co w niniejszej sprawie uczyniono). Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14). Zarówno rzeczoznawca, jak i organy, zwłaszcza SKO, szeroko odniosły się do zagadnienia podobieństwa nieruchomości porównawczych. Jest ono kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej u.g.n.) w zw. z art. 37 ust. 12 (poprzednio ust. 11) u.p.z.p. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca przyjął do porównania różne nieruchomości, wykazując ich podobieństwo oraz uzasadniając wybór. Jak wynika z powyższych regulacji, dobór nieruchomości porównawczych, czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości, wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że będący podstawą ustaleń operat formalnie został sporządzony prawidłowo, a wybór nieruchomości szczegółowo i logicznie uzasadniono. Przy doborze nieruchomości zastosowano współczynniki korygujące, które uwzględniają różnice między nieruchomościami. Nie ma bowiem w obrocie nieruchomości identycznych. W wyroku NSA z 22 września 2017 r., sygn. I OSK 377/17, zauważono, że "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem "nieruchomości identycznej". W operacie w sposób wystarczający rzeczoznawca uzasadnił dobór nieruchomości, wybrane cechy wpływające na wartość, wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się, badając nieruchomości. NSA w wyroku z 17 lutego 2017 r., sygn. I OSK 917/15, wskazał, że "Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa." W niniejszej sprawie rzeczoznawca w toku postępowania ustosunkowywał się do zarzutów skarżących, również w zakresie zagrożenia zalewaniem przedmiotowego terenu (gł. pismo z [...] r.). Uznał w szczególności, że przedmiotowy teren nie jest umiejscowiony w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, choć pewne zagrożenie powodziowe dotyczy całej Gminy (s. 3 pisma z [...] r.). Wynika to z charakterystyki terenu i eksploatacji górniczej. Stąd niektóre działki stanowiące materiał porównawczy do wyceny również znajdowały się na terenie zagrożonym podtapianiem, bądź powodzią (s. 10 i nast. pisma jw.). Nie można więc twierdzić, że rzeczoznawca pominął te kwestie, natomiast merytoryczne zakwestionowanie takiego operatu, jak czynią to skarżący, wymagałoby wiadomości specjalnych, czego nie może uczynić strona, która takich wiadomości nie posiada. Dlatego zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę należało zatem wystąpić we własnym zakresie, co było uprawnieniem strony (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14). Organ nie miał obowiązku, by czynić to z urzędu, skoro nie widział podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji SKO, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Organ przywołał również art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i dokonał wymaganych analiz. Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 9, 10, 77, 80, 81a, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p., art. 157 u.g.n., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.