III FSK 4097/21

Dnia 2 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej w sprawie ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1080/20 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy nr [...] z dnia 12 grudnia 2019 r. w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia oddalić skargę kasacyjną. 1. Postanowieniem z 8.12.2020 r. o sygn. III SA/Wa 1080/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. S. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady m. st. Warszawa nr [...] z 12.12.2019 r., wydaną w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Postanowienie jest dostępne – podobnie, jak inne cytowane w uzasadnieniu orzeczenia – na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Przebieg postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. 2.1. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie WSA w Warszawie podał, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje swoją legitymację procesową w tym, że jest mieszkańcem lokalu komunalnego w budynku. Skarżący nie wskazał natomiast konkretnego przepisu uchwały, która naruszałaby jego interes prawny, nie wskazał również materialno-prawnego przepisu z ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej: u.c.p.g.) do legitymacji procesowej do złożenia skargi do WSA. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w dokumentach przedłożonych przez Radę m.st. Warszawy widnieje informacja, iż skarżący jest mieszkańcem nieruchomości o zabudowie wielolokalowej pod zarządem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując analizy art. 2 ust. 3 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wyjaśnił, że ustawa ta nakłada obowiązki na właściciela nieruchomości związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którym w tym przypadku jest Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy [...]. W niniejszej sprawie to ww. podmiot jest uprawniony do złożenia skargi na uchwałę dotyczącą wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie jej poszczególni mieszkańcy. Sam fakt partycypowania w ponoszeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie czyni po stronie skarżącego uprawnienia do składania skarg na uchwały rady gminy w tym zakresie. Wobec powyższego WSA w Warszawie stwierdził, że skoro skarżący nie wykazał, aby przez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu Sąd skargę odrzucił, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 2.1. Skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata), który zaskarżył je w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, a także o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów. Oświadczył, że opłaty nie zostały zapłacone w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 45 ust. 1 ustawy z 2.04.1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania, co doprowadziło to bezzasadnego odrzucenia skargi skarżącego. Brak rozpatrzenia skargi oznacza naruszenie przez WSA w Warszawie konstytucyjnej zasady prawa do Sądu. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zastosowaniu wobec skarżącego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzuceniu skargi, pomimo że zaskarżona uchwała naruszała interes prawny i uprawnienia skarżącego, co skarżący wykazał w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi, ale powinna ona zostać rozpoznana przez Sąd w sposób merytoryczny. 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów sądowych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, który jest mieszkańcem nieruchomości komunalnej zabudowanej budynkiem wielolokalowym w całości zamieszkanym, natomiast zarządza tą nieruchomością Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Swoją legitymację skargową upatruje w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga wypełnia wymogi formalne. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888, dalej: u.c.p.g.) jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Natomiast pojęcie właścicieli nieruchomości zostało wyjaśnione w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., a rozumie się przez nie także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Definicja ta ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. Artykuł 6h u.p.c.g. stanowi, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Właściciel nieruchomości, zgodnie z art. 6m u.p.c.g., jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według powyższych przepisów, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wyżej wspomniano, skarżący nie jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 albo ust. 3 u.c.p.g., a jedynie mieszkańcem nieruchomości komunalnej zabudowanej budynkiem wielolokalowym. Przedmiotowa nieruchomość jest natomiast pod zarządem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] I to Zakład Gospodarowania Nieruchomościami jest podmiotem wykonującym obowiązki właściciela, a tym samym uprawnionym do wniesienia skargi. Sam fakt partycypowania w ponoszeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez poszczególnych mieszkańców nie czyni po stronie skarżącego uprawnienia do składania skarg na uchwały rady gminy w tym zakresie. Istnienie interesu faktycznego nie jest tożsame z interesem prawnym. Należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący miał interes faktyczny, który oznacza, że dany podmiot jest zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Uchwała ma wpływ na sytuację skarżącego jako mieszkańca nieruchomości i osoby korzystającej z usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, jednak przepisy uchwały określają bezpośrednio obowiązki właścicieli nieruchomości, nie zaś skarżącego. Z tego względu są przepisami prawa materialnego, na podstawie których to właściciel nieruchomości mógłby skutecznie wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe powoduje, że jako nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. 3.2. Za bezzasadny należało uznać również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobligowany do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. bowiem nie wykazano w sprawie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skoro Sąd pierwszej instancji zastosował konkretny przepis ustawy - Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakazuje w określonym przypadku odrzucenie skargi, to nie można traktować stosowania tego prawa jako naruszenia prawa do sądu. 3.3. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4.02.2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23). Sędzia NSA Stanisław Bogucki