III SA/Wa 1080/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Maciej Kurasz po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady m. st. Warszawa nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi postanawia: odrzucić skargę. J. S. (dalej: "Skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady [...] W. nr XXIV/676/2019 z 12 grudnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Skarżący podniósł, że budzi jego sprzeciw podjęcie przez radnych [...] W. uchwały, która łamie podstawowe zasady sprawiedliwości społecznej w Polsce zagwarantowane obywatelom w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący powołuje się na zbyt wysoką opłatę za wywóz nieczystości i niesprawiedliwą zmianę sposobu naliczania tej opłaty metodą od "gospodarstwa domowego", a nie jak było dotychczas od liczby osób będących częścią gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał art. 50 § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). W rozpoznawanej sprawie Skarżący upatruje swoją legitymację procesową w tym, że jest mieszkańcem lokalu komunalnego w budynku przy ul.[...]. Skarżący nie wskazał natomiast, konkretnego przepisu uchwały, która naruszałaby jego interes prawny, nie wskazał również materialno-prawnego przepisu z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, z późn. zm., dalej w skrócie "u.c.p.g.") z którego wynikałaby legitymacja procesowa do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dalej należy wskazać, że z przedłożonych przez Radę [...] W. dokumentów wynika, że Skarżący jest mieszkańcem nieruchomości położonej przy ul.[...], która jest nieruchomością o zabudowie wielolokalowej pod zarządem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy M. Należy wskazać, że pojęcie właścicieli nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., a rozumie się przez nie także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. Zgodnie zaś z art. 6h u.p.c.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6m u.p.c.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według tych powyższych przepisów, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dalej należy wskazać, że art. 2 ust. 3 u.p.c.g. stanowi, że w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Natomiast według art. 2 ust. 3 u.p.c.g., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., "jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową". W orzecznictwie sądów administracyjnych podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej w zakresie obowiązków dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest rozumiane jednolicie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2016 r., III SA/Po 321/16; wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2018 r., II FSK 3937/17; z dnia 21 kwietnia 2016 r., II FSK 2722/14 oraz II FSK 936/15). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach wyraźnie wskazał, że sformułowanie "obciążają", użyte w art. 2 ust. 3 u.p.c.g. nie czyni z osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną "płatnika" opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ na gruncie tej ustawy konstrukcja płatnika nie ma zastosowania. Dodać należy, że zmiana art. 2 ust. 3 u.p.c.g., jaka została wprowadzona od 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), przez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja właścicieli nieruchomości jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym. Dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm.), "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Artykuł art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. wskazuje zatem, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem, na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego. W powyższych przepisów wynika, ze u.c.p.g. nakłada obowiązki na właściciela nieruchomości związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którym w tym przypadku jest Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy M. W niniejszej sprawie to ww. podmiot jest uprawniony do złożenia skargi na uchwałę dot. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie jej poszczególni mieszkańcy. Sam fakt partycypowania w ponoszeniu opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi nie czyni po stronie Skarżącego uprawnienia do składania skarg na uchwały rady gminy w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że skoro Skarżący nie wykazał, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powodu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Wobec braku w niniejszej sprawie legitymacji procesowej skarżących nie było możliwe rozpoznanie zarzutów skargi dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tego powodu w niniejszej sprawie Sąd skargę odrzucił, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a.