II FSK 3937/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca) Sędzia NSA Jerzy Płusa Sędzia del. WSA Paweł Dąbek po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Towarzystwa Budownictwa Społecznego "T." sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 543/17 w sprawie ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego "T." sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 września 2014 r. do 31 stycznia 2015 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 543/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę Towarzystwa Budownictwa Społecznego "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanego dalej "Spółką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 21 lutego 2017 r. w przedmiocie określenia wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 września 2014 r. do 31 stycznia 2015 r. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Spółki, która wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu wszystkich kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I) naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") mające wpływ na treść wydanego orzeczenia: - art. 133 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przy pominięciu ustaleń faktycznych, że najemcy lokali usługowych znajdujących się w nieruchomości skarżącego kasacyjnie złożyli stosowne deklaracje za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wnosili należne opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz, że wnoszenie takich deklaracji i opłat przez najemców lokali wynikało ze stanowczego, wiążącego stanowiska Burmistrza Miasta O., - art. 134 p.p.s.a., poprzez rozbieżność między uzasadnieniem zawartym w skarżonym wyroku, który oddala skargę na decyzję organu, która opiera się na wyliczeniu opłaty za odpady w oparciu o liczbę lokali usługowych oraz deklaracje najemców tych lokali, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd wywodzi, że budynek znajdujący się w O. przy ul. [...]M. [...] - [...] jest jedną nieruchomością, a lokale poszczególnych najemców nie stanowią odrębnych nieruchomości i nie są zatem ci najemcy podmiotami władającymi nieruchomością, a w konsekwencji stwierdza zatem, że istnienie/nieistnienie tych lokali usługowych jest irrelewantne dla ustalenia opłaty za odpady, gdyż to jedynie skarżący kasacyjnie jest obowiązany deklarować i wnosić tę opłatę, II) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez: - błędną wykładnię art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.- zwanej dalej "u.c.p.g."), w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2015 r. przez przyjęcie, że norma tego przepisu obejmowała również towarzystwa budownictwa społecznego, tj. uznanie, iż w przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie był zobowiązany do złożenia deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 września 2014 r. do 31 stycznia 2015 r. pomimo złożenia takich deklaracji przez najemców lokali usługowych, - błędną wykładnię art. 6q ust. 1 u.c.p.g., poprzez uznanie, że Zarząd Związku Międzygminnego S. jest uprawniony do zmiany wykładni przepisów ustawy stosowanej do 1 lutego 2015 r. przez Burmistrza Miasta O., - niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez wadliwe przyjęcie, że na skarżącym kasacyjnie w okresie od 1 września 2014 r. do 31 stycznia 2015 r. ciążył obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ponoszenia z tego tytułu opłat, - błędną wykładnię art. 6o w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji, w której dokonano wyliczenia opłaty w sposób sprzeczny z definicją właściciela (przy założeniu, że właściwe są rozważania, iż sporny budynek jest jedną nieruchomością, a poszczególni najemcy władają lokalami, które same nie są nieruchomościami), - niewłaściwe zastosowanie art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do 1 lutego 2015 r., poprzez uznanie, iż Zarząd Związku Międzygminnego S. mógł objąć swoją decyzją okres od 1 września 2014 r. do 31 stycznia 2015 r., tj. okres kiedy ten związek międzygminny nie miał uprawnień organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. (bez wskazania jednostki redakcyjnej). Przedstawiony w pkt l tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, autor środka odwoławczego podniósł - jako uzasadnienie tego zarzutu - pominięcie faktu złożenia deklaracji oraz wniesienia należnych opłat za gospodarowanie opadami, które to "wynikały ze stanowczego, wiążącego stanowiska Burmistrza Miasta O. " Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, że zarzut ten nie służy do podważania dokonanej przez organ oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, tzn. rozpatrywał sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, natomiast badał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ, którego decyzja została zaskarżona odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu - por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny I instancji zobowiązany jest do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione zarzuty. Przepis ten można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Natomiast przepis ten nie może zostać naruszony w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, tj. poprzez rozbieżność między uzasadnieniem zawartym w skarżonym wyroku, który oddala skargę na decyzję organu, która opiera się na wyliczeniu opłaty za odpady w oparciu o liczbę lokali usługowych oraz deklaracje najemców tych lokali, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd wywodzi, że budynek znajdujący się w O. przy ul. [...]M. [...] - [...] jest jedną nieruchomością, a lokale poszczególnych najemców nie stanowią odrębnych nieruchomości i nie są zatem ci najemcy podmiotami władającymi nieruchomością. Z kolei, chcąc postawić zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazać jakie wady zaskarżonemu przeczeniu wymienionymi w tym przepisie zarzuca. Zwalczanie ustaleń faktycznych, jak i ich oceny poprzez stawianie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może wywołać zamierzonego skutku w postaci jego uwzględnienia. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić generalnej podstawy zwalczania dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Jest on tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w tym zakresie w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, który podzielił stanowisko SKO, zgodnie z którym, na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach to T. na podstawie art. 6h jest zobowiązane do ponoszenia opłat. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty wymienione w pkt II skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 ust. 3, art. 6q ust.1, art. 6o w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 2 ust.1 pkt 4, jak i art. 6q ust.1 u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do przedstawionej argumentacji na wstępie wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brzmieniem art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Zgodnie natomiast z obowiązującym przed 1 lutym 2015 r. (tj. w okresie dotyczącym spornych deklaracji Skarżącej) brzmieniem art. 2 ust. 3 powołanej ustawy jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. nr 141, poz. 1492), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. W praktyce więc, powołany przepis oznacza, że zarówno przed 1 lutego 2015 r. jak i po tej dacie w przypadku wyodrębnienia lokali w budynkach wielolokalowych to wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni właściciele odrębnych lokali czy też współwłaściciele części wspólnych, składają deklaracje zgodnie z art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Właściwie w obowiązującej od 1 lutego 2015 r. treści ww. art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można doszukać się wątpliwości co do rozkładu obowiązków podatkowych (tzn. w zakresie składania deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Nowelizacja ustawy, jak wynika z uzasadnienia jej projektu (druk nr 2404 oraz nr 2902 Sejmu VII kadencji), była bowiem skutkiem m.in. tego typu wątpliwości istniejących przed 1 lutym 2015 r. Podkreślić należy również, że rozliczenia pomiędzy wspólnotami a poszczególnymi właścicielami lokalu reguluje obowiązujący od 1 lutego 2015 r. art. 2 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z kolei z art. 6q powołanej ustawy, do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Regulacja ta oznacza, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - podatnikiem w rozumieniu Ordynacji podatkowej, a nie płatnikiem jest wspólnota mieszkaniowa. Zgodnie z art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tylko wobec osoby zobowiązanej do złożenia deklaracji (tu: T.) może zostać wydana decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i to w sytuacji gdy deklaracja nie została w ogóle złożona lub zadeklarowane dane budziły wątpliwości, co skutkowało określeniem opłaty w innej wysokości niżby to wynikało z deklaracji. Powyższe stanowi odesłanie do stosowania w sprawach opłat za odpady komunalne przepisów O.p. oraz zawiera generalną możliwość wydawania przez zarząd związku międzygminnego decyzji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o ile takie opłaty stanowią dochód związku gminnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej w zakresie obowiązków dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie budzi wątpliwości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2016 r., III SA/Po 321/16; wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., II FSK 2722/14 oraz II FSK 936/15). Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach wyraźnie wskazał, że sformułowanie "obciążają", użyte w art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie czyni z osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną "płatnika" opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ na gruncie tej ustawy konstrukcja płatnika nie ma zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że zmiana art. 2 ust. 3, jaka została wprowadzona od 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), poprzez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, była, jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną (wyrok i pogląd ten wprawdzie dotyczył spółdzielni mieszkaniowych, ale to samo można powiedzieć o wspólnotach mieszkaniowych). Oznacza to, że T. w K. nie może być traktowany inaczej niż podatnik, a więc podmiot zobowiązany samodzielnie do deklarowania i wpłacania należnych opłat, z zastrzeżeniem rozliczeń z właścicielami wyodrębnionych lokali zgodnie z art. 2 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zauważyć także należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., OTK-A z 2013, nr 8, poz. 125, Dz. U. z 2013 r. poz.1999) uznał, że przepis art. 6h i art. 6m ust.1 w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jest zgodny z art. 2 Konstytucji. W pkt III.1.3 uzasadnienia stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym w wypadku budynków wielolokalowych. Z powołanych unormowań wynika, że w konkretnej sprawie - co do zasady-kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za zobowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali. Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub T., podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze podmiot posiadający nieruchomość w zarządzie (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59). Tak więc właściciel nieruchomości był zobowiązany do złożenia deklaracji tylko wówczas, gdy występował autonomicznie, sam. Natomiast w przypadku, gdy jego tytuł prawny do nieruchomości wiązał się z obligatoryjnym (bądź fakultatywnym) członkostwem w tym przypadku T., podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie podmiot zarządzający nieruchomością wspólną. W ustawie o własności lokali, do której odsyła art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r.), kwestia zarządu nieruchomością wspólną uregulowana została w rozdziale 4. Unormowanie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), wprowadzający zasadę jednego podmiotu wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, w której wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co mogłoby powodować stan niepewności, gdy idzie o zakres obowiązków poszczególnych podmiotów. Jeżeli wspólnota mocą podjętej uchwały powołała zarząd (jej organ, co wykluczało obciążenie właścicieli poszczególnych lokali obowiązkami z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi), to ona powinna być w świetle art. 2 ust. 3 u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawowała ona bowiem zarząd w rozumieniu o własności lokali (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 187/16). Reasumując wskazać należy, że rozkład obowiązków podatkowych jest, co do zasady, kompetencją ustawodawcy. Ustawodawca w trosce o łatwość zarządzania systemem odpadów komunalnych przerzucił obowiązki właścicieli poszczególnych lokali na zarządców (wspólnoty mieszkaniowe, spółdzielnie mieszkaniowe, czy też T.). Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. [pic]