II OSK 1127/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Zygmunt Niewiadomski (spr.), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Spółki z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 36/05 w sprawie ze skargi D. Spółki z o.o. z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od D. Spółki z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz Rady Miejskiej w M. kwotę 270,- (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 36/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd podał, że po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, mieszkańcy wsi M., miasta M., terenu gminy oraz sąsiednich gmin złożyli 2122 protesty i zarzuty w sprawie ustaleń przyjętych w projekcie planu, a w szczególności dopuszczenia możliwości składowania odpadów płynnych, w tym odpadów niebezpiecznych klasyfikowanych jako płuczki wiertnicze i odpady wiertnicze powstające przy wierceniu otworów badawczych i eksploatacyjnych, w górotworze po wyeksploatowanym złożu gazu ziemnego A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka D. wniosła o uchylenie uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały z dnia 27 czerwca 2002 r. o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego działek nr 860/2, 861/2 i części działek 859 i 860/1 w miejscowości M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Uchwalony przez radę plan jest przepisem gminnym zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a zatem mają do niego zastosowanie art. 40-42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki. Skarżąca nie wykazała również, aby zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka D. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: * art. 20 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę wolności działalności gospodarczej i ochrony własności prywatnej poprzez przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, które to naruszenie spowodowało bezprawne ograniczenie Skarżącego w możliwości podjęcia zamierzonej działalności gospodarczej i projektowanego sposobu zagospodarowania należącej do niego nieruchomości , * art. 21 Konstytucji RP, z którego wynika zasada ochrony własności i określenie zasad jej ograniczenia poprzez przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, które to naruszenie spowodowało bezprawne ograniczenie Skarżącego w możliwości projektowanego zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, * art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny poprzez przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, które to naruszenie spowodowało bezprawne ograniczenie wolności działalności gospodarczej zamierzonej przez Skarżącego oraz przyjęcie, że istniał ważny interes publiczny, * art. 64 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność, inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej i mogą być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, które to naruszenie polegało na przyjęciu przez Sąd I instancji, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie ograniczono istoty prawa własności Skarżącego oraz uznano, że jego prawo własności jest "gorsze" niż prawo własności innych osób, * art. 5 Konstytucji RP i art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, z których wynika obowiązek ochrony środowiska przez Rzeczpospolitą Polską i władze publiczne, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie miały zastosowania w sprawie, które to naruszenie polegało na przyjęciu, że gmina nie ma obowiązku ochrony środowiska, czemu dała wyraz poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały , * art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [Dz.U. 01.62.627 ze zmianami] poprzez błędną jego wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia za prawidłowe wskazania go jako uzasadniającego zaskarżoną uchwałę wbrew jasnej treści wyrażonej w nim normy prawnej, wskazującej, że ma ona zastosowanie do podmiotów, które podejmują działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, a nie gminy, która takiej działalności nie podejmuje, * art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz.U. t.j. 01.142.1591 ze zmianami] poprzez jego błędną interpretację, sprowadzającą się do przyjęcia, że interes gminy i niektórych jej mieszkańców jest tożsamy z interesem publicznym i dowolnej oceny interesu Skarżącego jako nie pozostającego w zgodzie z interesem publicznym oraz nadrzędności fałszywie pojętego interesu publicznego nad interesem prywatnym Skarżącego i przyjęcie w konsekwencji, że gmina [jej organ] ma niczym nieograniczoną dowolność w realizacji powierzonych jej zadań, * art 18 ust 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz.U. t.j. 01.142.1591 ze zmianami] przez błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że gmina [jej organ] ma niczym, a szczególnie przepisami prawa, nieograniczoną samowolę i dowolność w realizacji powierzonych jej zadań, * art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz.U. t.j. 01.142.1591 ze zmianami] poprzez niezastosowanie, co sprowadziło się do niestwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, * art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. 99.15.139 ze zmianami] poprzez jego niezastosowanie, które to naruszenie polegało na przyjęciu, że w zagospodarowaniu przestrzennym nie uwzględnia się wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, * art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. 99.15.139 ze zmianami] poprzez jego niezastosowanie, które to naruszenie polegało na przyjęciu, że Skarżący nie ma prawa do zagospodarowania należącego do niego terenu w sposób dopuszczalny przepisami prawa, * art. 4 ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. 99.15.139 ze zmianami] oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz.U. t.j. 01.142.1591 ze zmianami] przez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że gmina [jej organ] ma niczym, a szczególnie przepisami prawa, nieograniczoną dowolność w realizacji powierzonych jej jako własne zadań, * art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. 99.15.139 ze zmianami] przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub jej niezgodności z prawem, * art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. 02.153.1269], który nakłada na sąd administracyjny obowiązek sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, a obowiązek kontroli zgodności tego aktu nie spoczywa na Sądzie ; 2. przepisów postępowania [art. 174 pkt. 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi], które to uchybienia były tego rodzaju, że kształtowały treść kwestionowanego w skardze orzeczenia, w tym: • art. 50 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie nienaruszenia interesu prawnego Skarżącego, • art. 106 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię co sprowadzało się do bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i prawidłowo zastosował przepisy prawa administracyjnego odpowiadające poczynionym ustaleniom, • art. 106 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię co sprowadzało się do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że istnieją podstawy do uchylenia uchwały przez Radę Miejską w M. , mimo, że faktem powszechnie znanym jest, że składowanie odpadów w górotworze nie zagraża środowisku naturalnemu tak jak inne metody składowania odpadów lub utylizacji, • art. 134 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji mimo niezwiązania granicami skargi Sąd I instancji nie rozpoznał rozstrzygnięć Rady [ich braku] co do zarzutów, protestów i ich zasadności, bezpodstawnie stwierdził niewykazanie interesu prawnego przez Skarżącego i stwierdził, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, • art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię co sprowadziło się do lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co pozbawiło Skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niezastosowanie co spowodowało nieuwzględnienie przez Sąd skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej uchwały, • art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała jest nieważna albo, że została wydana z naruszeniem prawa, co spowodowało oddalenie skargi, • art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący nabył własność działki o numerze 859/1 [KW [...]] o przeznaczeniu określonym w ewidencji gruntów jako teren zabudowy przemysłowej w dniu 6 września 2002 r. Następnie Skarżący nabył w dniu 18 sierpnia 2004 r. użytkowanie wieczyste działek o numerach 860/2 i 861/2 [KW [...]] o przeznaczeniu określonym w ewidencji gruntów jako teren zabudowy przemysłowej. Wniosek o uchwalenie planu złożyła Skarżąca dla działki 859/1, ponieważ na niej znajduje się otwór wiertniczy przeznaczony do zatłaczania opadów płynnych - z wnioskiem skarżąca Spółka [w imieniu, której jako inwestora działała spółka P. SA] wystąpiła pismem z dnia 7 czerwca 2002 roku, doręczonym dnia 10 czerwca 2002 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Miasto i Gmina M. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do regulacji art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Jeżeli tak to Naczelny Sąd Administracyjny bada w pierwszym rzędzie czy niniejsza skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot, a zatem stronę w rozumieniu art. 173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając przymiot strony skarżącej Spółki z o.o. "D." z siedzibą w Z. skład orzekający nawiązał do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. (OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62), w której wyrażony został pogląd o badaniu z urzędu czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę. Zagadnienie to jest o tyle ważne, że w szczególnym postępowaniu, ze skargi na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przymiot strony jest inaczej kształtowany niż w pozostałych przypadkach. Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy. W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie kpa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów kpa, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym też kierunku idzie orzecznictwo NSA (zob. np. wyrok z 3 września 2004 r., OSK 476/04). Jeżeli tak, to w niniejszej sprawie trzeba zauważyć fakt, iż Spółka z o.o. "D.", z siedzibą w Z., zaskarżyła do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w M., uchylającą jej wcześniejszą uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek położonych w miejscowości M., która nie naruszyła jeszcze, bo jako projekt stosownych ustaleń w tym zakresie nie mogła tego zrobić, interesu prawnego skarżącej Spółki. Interes prawny Spółki mógłby być naruszony dopiero uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nie jego projektem. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka ma interes, ale o charakterze faktycznym, w zwalczaniu uchwały Rady Miejskiej w M., odstępującej od sporządzenia planu (przerywającej procedurę planistyczną). Interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu sporządzeniem planu ochrony prawnej, gwarantującej ukończenie rozpoczętych prac nad projektem planu. Wręcz przeciwnie to rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności i to zarówno pod rządami dotąd obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jak i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Oczywiście rada gminy nie może tych uprawnień nadużywać. Trzeba podzielić pogląd sądu pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w M. uprawnień tych nie nadużyła, racjonalnie uzasadniając z jakich to powodów (ekologicznych) odstępuje od przeznaczenia przedmiotowego terenu pod składowanie odpadów. Jeżeli zatem Rada Miejska w M. odstąpiła od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa, nie naruszając interesu prawnego skarżącej Spółki, a jedynie działając wbrew jej interesowi faktycznemu, to trzeba przyjąć, w ślad za tym tokiem wywodu, że ww. Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowym, co w konsekwencji powoduje, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu już z tego powodu. Ale nawet gdyby założyć, że jest inaczej i przyjąć, że skarżąca Spółka ma przymiot strony w postępowaniu sądowym, to i tak skarga kasacyjna podlegałaby oddaleniu, jako że podniesione w niej liczne zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia tych przepisów Konstytucji, które odnoszą się do zasady wolności gospodarczej (art. 20 i 22), bowiem sąd pierwszej instancji przepisów tych w sprawie nie stosował i nie mógł stosować. Sąd kontrolował uchwałę Rady Miejskiej w M. podjętą w sprawie z zakresu planowania przestrzennego, a sprawa ta nie odnosi się do wolności gospodarczej, choć w jakiejś mierze, pośrednio na nią wpływa. Nie można skutecznie powoływać się w skardze kasacyjnej na przepisy prawa niebędące podstawą do podejmowania zaskarżonego aktu, uzasadniając to skutkami jakie akt ten może wywołać w innej dziedzinie życia, regulowanej odrębnymi przepisami. Z tego samego powodu uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które powołują się na niewykonanie przez władze publiczne RP obowiązków w zakresie ochrony środowiska (art. 5 i 74 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Co do zaś naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym, to nie mogłyby one odnieść zamierzonego skutku z tego powodu, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Rada Miejska w M. podejmując zaskarżoną uchwałę zasadnie powołała się na art. 2 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, równie zasadnie upatrując w tych regulacjach materialnoprawnej podstawy przedmiotowej uchwały. Jeżeli zaś chodzi o najważniejsze jak się zdaje zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji (art. 21 i 64) oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 i art. 27) związane z szeroko rozumianą ochroną prawa własności, to i te zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, jako że w związku z odstąpieniem od prac planistycznych zaskarżoną uchwałą nie doszło do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w odniesieniu do przedmiotowych działek, a żaden przepis prawa nie daje właścicielowi tych działek prawa do skutecznego żądania oczekiwanego przez niego sposobu wykorzystywania terenu. Odstąpienie przez radę gminy w drodze stosownej uchwały od prac planistycznych na określonym obszarze mieści się w uprawnieniach gminy do prowadzenia własnej polityki przestrzennej i o ile nie jest nadużyciem tych uprawnień, dokonując się w granicach obowiązującego prawa, nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu naruszenia prawa przez radę gminy. To zaś oznacza, że z kolei pozostałe zarzuty związane z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym także nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie przywoływanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.