II SA/Ol 406/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wójt Gminy (organ I instancji) decyzją z "[...]" odmówił przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią W. F. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że do alimentacji w pierwszej kolejności zobowiązani są córka i syn. Niemożność sprawowania opieki przez te osoby musi być spowodowana przyczyną obiektywną. Przyczyny takiej nie stanowi wykonywanie pracy zawodowej, czy nieutrzymywanie kontaktów z matką. Nadto negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi to, że niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Odwołanie od tej decyzji wywiodła E. M. (skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że jest jedyną osobą, która opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią. Matka skarżącej nie może zrezygnować z pracy, gdyż "nie ma lat pracy do emerytury" i nie posiada środków finansowych na wynajęcie opiekunki. Syn babki skarżącej od dawna nie utrzymuje żadnych kontaktów z matką, sam ma też niepełnosprawnego syna. W odwołaniu przywołano również wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Jednak to dzieci są zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Przejścia obowiązku alimentacyjnego na wnuczkę nie uzasadnia ani wykonywanie pracy zarobkowej, ani pozostawanie w złych relacjach z rodzicem. Skargę na powyższą decyzję wywiodła E. M. zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącej jako wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że nie może zgodzić się z wydaną decyzją, ponieważ w przypadku utrudnień związanych z opieką nad osobami niepełnosprawnymi osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom, w szczególności przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad i wartości. Córka niepełnosprawnej pracuje, ma na utrzymaniu niepracującego męża i nie stać jej na wynajęcie opiekunki. Syn niepełnosprawnej jest bezrobotny, schorowany i opiekuje się niepełnosprawnym synem, nie utrzymuje też kontaktów z matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca temu wnioskowi nie oponowała. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad babcią skarżącej. Na wstępie należy wskazać, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Takie samo stanowisko zajęło Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącej, nie ma więc potrzeby dalszego rozważania tej sytuacji. Natomiast materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Zgodnie z przepisem, art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1). W niniejszej sprawie przedmiotem rozbieżności na etapie postępowania odwoławczego było jedynie to, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, tj. czy skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Badając czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1 a powołanej ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać należy w tym miejscu, że, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższą argumentację podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jednak pod warunkiem ( zawsze przyjmowanym przez sądy administracyjne w tego typu sprawach ), że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Jednocześnie sąd zdaje sobie sprawę z tego, że w orzecznictwie prezentowane jest bardziej rygorystyczne stanowisko jak choćby w wyroku z 24 lutego 2021 r. w sprawie I OSK 2392/20. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że Skarżąca mieszka wraz ze swoja babcią i jej córką tj. matką skarżącej. W. F. ma jeszcze syna i to właśnie jej dzieci niewątpliwie zobowiązane są do alimentacji przed skarżącą. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie gdy dzieci W. F. nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także o brak możliwości dostarczenie przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez dzieci babci skarżącej orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnuczki W. F. z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci babci skarżącej nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Podobnie sytuacja pozbawienia danej osoby władzy rodzicielskiej nad dziećmi mogłaby stanowić okoliczność wykluczenia tych dzieci z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców. Nie jest natomiast taką okolicznością fakt wykonywania pracy zarobkowej przez córkę i niechęć do utrzymywania stosunków rodzinnych przez syna babci skarżącej, tak jak to ma miejsce w tej sprawie. W niniejszej sprawie nie zaszły zatem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym dzieci. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. Raz jeszcze podkreślić należy, że nie istnieje bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, jednak zobowiązanie to musi wynikać z obiektywnych okoliczności, na co wskazywały sądy administracyjne. W rozpoznawanej sprawie rzeczą pewną jest to że babcia skarżącej ma dwoje dzieci i z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, która ich wychowała nie zwalnia to że wykonują pracę zarobkową lub są zwaśnione z rodzicem. Przypomnieć należy również, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata utraty dochodów z powodu konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki. Nie można w żadnym przypadku się zwolnić z obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica dlatego, że się wykonuje pracę zarobkową, ani tym bardziej wówczas, gdy nie utrzymuje kontaktów z rodzicem. Jeżeli skarżąca, a w zasadzie jej babcia uważają, że dzieci babci skarżącej nie wywiązują się z obowiązku jej alimentowania to mogą podjąć odpowiednią drogę prawną. Nie ma możliwości uzyskania świadczenia ze strony organów pomocy społecznej, przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli dzieci osoby uprawnionej mogą taką pomoc świadczyć. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.