III SAB/Gl 244/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska–Kyć (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. M. P. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy O. (dalej: organ) w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że [...] r. przesłał drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie skanów wydawanej przez Gminę O. gazetki pt. "Nasze gminne sprawy". Decyzją z [...] r. nr [...], organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony. Ta decyzja została uchylona przez organ II instancji. Kolejną decyzją z [...] r. nr [...], organ wskazał, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony. W związku z niewykazaniem szczególnej istotności interesu publicznego, zasadne jest wydanie decyzji odmownej. Ta decyzja także została uchylona przez SKO w K. decyzją z [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało że poza sporem pozostaje, że organ pierwszej instancji oraz strona uznali wskazaną we wniosku informację, jako publiczną, co do udostępnienia której zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sporna, wymagająca rozstrzygnięcia organu odwoławczego, pozostaje jedynie kwestia czy informacja, o którą ubiegał się skarżący jest informacją publiczną przetworzoną. Pismem z [...] r. organ poinformował skarżącego, że realizacja wniosku z [...] r. jest niemożliwa, ponieważ informacja objęta zakresem wniosku nie stanowi informacji publicznej. Skarżący wskazał, że stanowisko organu jest błędne i sprzeczne z dotychczasowymi ustaleniami organu, a także z wytycznymi SKO. Skarżący podkreślił, że choć na gruncie K.p.a. nie ma przepisu, który wprost wskazywałby na związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to jednak niewykonanie tych wytycznych przez organ I instancji musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, z których pośrednio możliwe jest odkodowanie istnienia takiego obowiązku (wyr. WSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 700/19). Strona podniosła, że organ prowadzi sprawę przez 11 miesięcy, błędnie kwalifikując żądane informacje jako informacje publiczne. Również organ II instancji jest zdania, że poza sporem jest, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Tymczasem z pisma organu z [...] r. wynika, że sprawa wróciła do punktu wyjścia - mimo tego, że toczy się od stycznia, a zatem dawno zostały przekroczone terminy przewidziane przez u.d.i.p. na załatwienie sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Z tego względu organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wskutek bezczynności skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i niepodanie powodów opóźnienia, uzasadniających wydłużenie terminu odpowiedzi na wniosek na zasadach art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie informacji albo wydanie decyzji administracyjnej w sprawie; stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie na rzecz strony skarżącej określonej sumy pieniężnej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu z uzasadnienia decyzji SKO z [...] r., nie wynika, że dokumenty, których udostępnienia żąda skarżący stanowią informację publiczną, ponieważ przed ostateczną analizą dokonaną przez organ kwestia ta nie była sporna między stronami, SKO nie zajmowało się tym tematem. Przedmiotem orzeczenia była natomiast polemika nad charakterem samej informacji publicznej o której udostępnienie wnioskowano - a uznanej za taką tylko dlatego, że strony nie podważyły na tym etapie tej części stanu faktycznego - czy jest ona prosta czy przetworzona. W związku z tym ewentualne związanie organu decyzją SKO występuje w kwestii uznania informacji publicznej za prostą, a contrario do wcześniejszego stanowiska organu gminy, a nie co do uznania czy wniosek skarżącego spełnia kryteria pozwalające zakwalifikować dokumenty i zawarte w nich dane, których udostępnienia żąda skarżący jako informacji publicznej. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego organ stwierdził, że informacje, których udostępnienia żąda strona, tj. skany wszystkich miesięczników "Nasze gminne sprawy" nie zawierały informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p., a jedynie określały one bieg zdarzeń i wydarzeń z różnych obszarów życia społecznego i kulturalnego na obszarze gminy O. i poza nią. Wszelkie informacje o charakterze informacji publicznej umieszczone w biuletynach były jedynie powieleniem informacji upowszechnianych uprzednio w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy O., a także na stronie internetowej gminy O. Mając na uwadze powyższą analizę, nie można uznać informacji objętych wnioskiem skarżącego jako informacji publicznej, ponieważ ewentualne informacje, o które wnosi skarżący są informacjami już wcześniej udostępnionymi. Biuletyn "Nasze gminne sprawy" nie wiązał się z działalnością organów gminy O., jego wydawanie stanowiło jedynie opis wydarzeń z życia gminy, w tym działalności jej organów - co stanowiło jednakże powielenie informacji już upowszechnionych i dostępnych publicznie dla każdego. Biuletyn był wydawany dla lokalnej społeczności z zamiarem udostępnienia do wiadomości mieszkańców jak największej ilości gminnych wydarzeń, a także ponownego udostępniania już udostępnionych informacji, które można uznać za publiczne. Co więcej, przyjmując, że przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność, nieuprawnionym jest nazywanie informacją publiczną magazynu, opisującego życie wspólnoty gminnej jako takie, mogące jedynie zawierać kopie opublikowanych już informacji o takiej działalności. Ponadto w ocenie organu nie można uznać, że miesięcznik wydawany przez Gminę w latach [...] służy realizowaniu zadań publicznych przez Urząd Gminy i odnosi się bezpośrednio do tego organu gminy. Jest to zaledwie opis wydarzeń w całej gminie, wszelkie informacje mogące stanowić informację publiczną w nim zawarte są zaledwie ich powieleniem. Po otrzymaniu wniosku skarżącego, po przeprowadzeniu jego analizy i uznaniu, że informacja, o której ujawnienie wnosi nie jest informacją publiczną organ nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej - gdyż żądana informacja nie ma takiego charakteru, jednakże pozostawiając wniosek bez rozpoznania - poinformował skarżącego o przyczynach niewydania decyzji. Organ dodatkowo wskazał, że skarżący w okresie od [...] r. do [...] r. złożył 117 wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej z zapytaniami dotyczącymi różnych obszarów działalności gminy. Zdaniem organu autor skargi uczynił sobie tekst ustawy stałym narzędziem do dezorganizacji pracy urzędu. Wbrew wykładni autentycznej, która wynika z uzasadnienia do wprowadzenia omawianej ustawy w życie, można wywieść wniosek, że aktywność skarżącego, w tym również w zakresie omawianego wniosku, nie ma na celu oceny tych wartości, o jakich mówi art. 1 powołanej ustawy, ale stanowi dla autora skargi skuteczną próbę ograniczenia funkcjonowania gminy w realizacji jej podstawowych zadań statutowych. Przedstawiając powyższą opinię organ podniósł, by w szczegółowej analizie dotyczącej treści skargi wziąć pod uwagę okoliczności towarzyszące jej złożeniu, które w ocenie organu ukierunkowane są wyłącznie na obciążenie pracy pracowników urzędu, których obecnie zatrudnionych jest 31. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, ze zm., zwana dalej u.d.i.p.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Wójt Gminy O. jest oczywiście podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie było sporne. Jednakże żądana informacja w postaci udostępnienia skanów wszystkich miesięczników "Nasze Gminne Sprawy" nie stanowi informacji publicznej, co prawidłowo w pisemnej odpowiedzi z [...] r., wskazał organ. Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z przepisu tego wynika, że: "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, ale tylko w takim zakresie, w jakim działają one jako organy realizujące powierzone im kompetencje co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 2 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Dokonując oceny analizy wniosku skarżącej z [...] r. o udostępnienie skanów wszystkich miesięczników "Nasze Gminne Sprawy", Sąd stwierdza, że wnioskowana informacja przekazania skanów czasopisma stanowi publikację w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 listopada 1996 r. o obowiązkowych egzemplarzach bibliotecznych (Dz. U. nr 152, poz. 722, ze zm.), a Wójt Gminy O. jest wydawcą w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 666, ze zm.). Nadto jak wynika z informacji zamieszczonych na stronie internetowej Gminy O., Zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy O. z [...] r. czasopismo "Nasze Gminne Sprawy", dla którego wydawcą jest Urząd Gminy O., zostało zlikwidowane. W tej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że żądana informacja nie dotyczy zasad funkcjonowania organów, nie stanowi podstawy rozstrzygnięć, a w dacie składania wniosku od 11 lat czasopismo nie było wydawane. Słusznie wskazał organ, że udostępnienie wydawanych przez Gminę miesięczników nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co w tej sprawie nastąpiło. Faktem jest, że strona złożyła wniosek [...] r., zaś odpowiedź na ten wniosek strona otrzymała dopiero [...] r., jednak nie oznacza to, że wniosek ten pozostawał bez rozpoznania. Organ ocenił, że wniosek ten dotyczy informacji przetworzonej, z uwagi na fakt, że dotyczy miesięcznika wydawanego w latach [...] i każdy egzemplarz ma około 24 strony, organ wzywał stronę o wykazanie interesu publicznego, przedłużał termin do rozpoznania wniosku i decyzją z [...] r. nr [...], odmówił udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony. Organ odwoławczy uznał, że decyzja ta nie weszła do obiegu prawnego. Kolejną decyzją z [...] r. już prawidłowo doręczoną stronie za pośrednictwem platformy e-PUAP [...] r. nr [...], organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony. Ta decyzja została uchylona przez SKO decyzją z [...] r., z uwagi na brak elektronicznego podpisu strony na wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Po uzupełnieniu wniosku przez stronę organ pierwszoinstancyjny wydał kolejną decyzję [...] r. nr [...], odmawiając udostępnienia informacji publicznej, gdyż wnioskowana informacja ma charakter przetworzony. Decyzją z [...] r. nr [...], SKO, uchyliło zaskarżoną decyzję, uznając, że organ pierwszoinstancyjny nie wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. W konsekwencji po zwrocie akt, organ pismem z [...] r. zawiadomił stronę, o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. Te okoliczności wskazują, że organ nie był w zwłoce w załatwieniu wniosku. Wręcz przeciwnie podejmował działania, celem załatwienia wniosku, które były każdorazowo na żądanie strony weryfikowane w ramach K.p.a. Ponieważ Sąd uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności, nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski skargi o wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie na rzecz strony skarżącej określonej sumy pieniężnej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Nie było także potrzeby zobowiązywania organu do załatwienia sprawy, skoro została ona już załatwiona, pismem z [...]r. Sąd nie podziela także zarzutu strony skarżącej, że stanowisko organu jest sprzeczne z jego dotychczasowymi ustaleniami, a także z wytycznymi SKO, zawartymi w decyzji z [...] r., stąd w ocenie skarżącego, stwierdzić trzeba, że organ dopuścił się bezczynności. Słusznie powołał się skarżący na wyrok WSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 700/19, że choć na gruncie K.p.a. nie ma przepisu, który wprost wskazywałby na związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to jednak niewykonanie tych wytycznych przez organ I instancji musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, z których pośrednio możliwe jest odkodowanie istnienia takiego obowiązku. Z tym, że należy mieć także na uwadze, że w myśl art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdza inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W każdej sprawie sąd indywidualnie bada, czy doszło do naruszenia przepisów prawa w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszoinstancyjny naruszył art. 138 § 2 K.p.a., nie wykonując wytycznych SKO, w zakresie wykazania, że żądana informacja miała charakter przetworzony. Jednak naruszenie to nie miało wpływu na prawidłowe załatwienie wniosku skarżącego pismem z [...] r. Jak już wcześniej wskazano, żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, zatem nie było konieczne prowadzenie postępowania w sposób wskazany przez SKO. Na zakończenie, biorąc pod uwagę ilość składanych przez skarżącego wniosków o udzielenie informacji publicznej i skarg wywiedzionych przez stronę do tut. Sądu na bezczynność jednostek samorządu terytorialnego, w zakresie udzielania informacji publicznej, wyjaśnić przyjdzie skarżącemu, że celem u.d.i.p. nie jest kontrola aparatu publicznego, do czego powołane są inne instytucje (np. RIO w zakresie gospodarki finansowej czyli środków wydatkowanych na wynagrodzenia), lecz realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, poprawa funkcjonowania administracji publicznej i usprawnienie działania jej organów w zakresie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Tymczasem złożony wniosek z [...] r. dotyczący przekazania skanów wszystkich egzemplarzy czasopisma "Nasze Gminne Sprawy", które zostało zlikwidowane [...] r., tj. 11 lat przed złożeniem wniosku nie służy wskazanym wyżej celom u.d.i.p. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.