III SAB/Gl 92/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Kierownika Jadłodajni Miejskiej w J. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej oddala skargę. K. J. (dalej jako strona, skarżący) pismem z [...] r. zwrócił się do Kierownika Jadłodajni Miejskiej w J. (dalej jako Kierownik)o udostepnienie informacji publicznej poprzez przesłanie: 1. Kopii jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej w okresie od [...] do [...] r.,; 2. Kopii aktualnego Regulaminu wynagradzania ze wszystkimi załącznikami; 3. Kopii listy płac pracowników i zleceniobiorców za listopad 2020 r. wraz z podaniem imion, nazwisk, stanowisk służbowych oraz przyporządkowanych kwot brutto tych wynagrodzeń ze wszystkimi dodatkami. Żądane dane miały zostać przesłane elektronicznie w formie plików PDF na wskazaną skrzynkę odbiorczą. Dnia [...] r. (w [...] dniu od wpływu wniosku) Kierownik przesłał jadłospis za [...], [...], [...], [...] i [...] r., Regulamin wynagradzania pracowników Jadłodajni oraz wykaz wynagrodzeń za listopad 2020 r. z podziałem na stanowiska pracy, bez wskazania imion i nazwisk pracowników. W odpowiedzi na to pismo, [...] r. strona zarzuciła, że nie otrzymała kopii jadłospisów za [...] i [...] r., załączników do Regulaminu wynagradzania, ani listy imion i nazwisk pracowników i powiązanych z nimi kwot wynagrodzeń i dodatków do wynagrodzeń. Pismem z [...] r. zostały zatem przesłane jadłospisy za okres [...] – [...], kopia Regulaminu wynagradzania wraz ze wszystkimi załącznikami oraz kopie list płac pracowników i zleceniobiorców za listopad 2020 r., w tym odnośnie stanowisk kierownika, zastępcy kierownika i głównego księgowego Jadłodajni podano ich imiona i nazwiska oraz kwoty wynagrodzenia wraz z dodatkami. Kierownik Jadłodajni wskazał również, że pozostali, niewskazani imiennie pracownicy Jadłodajni nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a zatem dane dotyczące ich wynagrodzenia nie stanowią informacji publicznej. Kierownik Jadłodajni powołał się nadto na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie swojego stanowiska. W skardze na bezczynność skarżący domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z [...] r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. kopii listy płac wraz z podaniem imion, nazwisk, stanowisk służbowych i kwoty brutto wynagrodzeń oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że kierownik Jadłodajni niezasadnie uznał, że imiona i nazwiska pracowników wraz z kwotą ich wynagrodzeń nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Kierownik Jadłodajni wniósł o oddalenie skargi jako niedopuszczalnej względnie bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że skarżący nie zwrócił się do organu z ponagleniem w trybie art. 53 § 2b ppsa, co czyni skargę niedopuszczalną. Merytorycznie odnosząc się zaś do skargi podniósł, że na każde z pism skarżącego udzielił odpowiedzi, zatem nie pozostawał w bezczynności. Powołał również orzecznictwo sądowe potwierdzające, iż wynagrodzenia pracowników Jadłodajni nie stanowią informacji publicznej. W piśmie procesowym z [...] r. skarżący odniósł się do stanowiska Kierownika Jadłodajni zawartego w odpowiedzi na skargę wskazując przede wszystkim na cel dostępu do informacji publicznej. Podniósł również, że katalog zawarty w art. 6 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym i informację publiczną stanowią również inne, niewymienione w nim dane, w tym te, o które zwracał się skarżący. Powołując się na art. 61 Konstytucji oraz ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wywiódł, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Świadomy udział obywateli w życiu społeczeństwa i państwa jest nieodzowny w ustroju demokratycznym, a jego zakres należy w ogromnym stopniu od stanu wiedzy całej zbiorowości o problemach narodu i państwa. Stąd tak szerokie rozumienie prawa do Informacji ma wielkie znaczenie. Przywołał również szereg orzeczeń polskich sądów administracyjnych, jak również Europejskiego Trybunału Spraw Człowieka wskazujących na szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Co więcej, zdaniem skarżącego, prawo do informacji stanowi narzędzie służące organizacjom pozarządowym do należytego wykonywania swojej roli. W dalszej części skarżący odniósł się do interesu publicznego wskazując, iż jest to pojęciem niedookreślone, niemające zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Zdaniem skarżącego charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Ratio legis prawa dostępu do informacji publicznej jest kontrola społeczna organów wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać kontrolę społeczną, budować społeczeństwo obywatelskie, rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Prawo do informacji publicznej, jako prawo o randze konstytucyjnej, ma charakter polityczny i jest częścią katalogu praw politycznych. Rolą bowiem tego prawa jest umożliwianie społecznej kontroli władzy, zapewnienie transparentności jej działań, budowa społeczeństwa obywatelskiego i rozwijanie demokracji uczestniczącej. Odnosząc się do stanowiska Kierownika wskazał, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie zachodzi konieczność stosowania ponaglenia poprzedzającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że niezasadne jest stanowisko Kierownika co do konieczności uprzedniego wniesienia ponaglenia poprzedzającego skargę do sądu administracyjnego. Przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa) na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej jako udip) mają zastosowanie dopiero od momentu wydania decyzji w trybie art. 16 udip. Oznacza to, że na etapie rozpoznawania wniosku nie stosuje się przepisów kpa, w tym również art. 37 kpa regulującego kwestie ponaglenia. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie jest zatem konieczne spełnienie warunku określonego w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako ppsa). Tym samym nie było podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną, zatem Sąd przystąpił do jej merytorycznej oceny. Skarga jest jednak niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy 1 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 ppsa. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W literaturze i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). Dla oceny prawidłowości i terminowości działania organu niezbędne jest ustalenie, czy żądane dane stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na gruncie przepisów udip, a nadto, czy organ był zobligowany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 udip. Zgodnie z art. 4 udip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568), oraz partie polityczne. 3. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że Kierownik Jadłodajni Miejskiej jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Jak wynika bowiem ze statutu Jadłodajni Miejskiej w J. Jadłodajnia jest jednostką budżetową działającą jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej miasta Jaworzna. (§ 1 ust. 1 Statutu). Zgodnie zaś z § 9 Jadłodajnia pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu miasta, a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu miasta. Gospodarka finansowa Jadłodajni prowadzona jest według zasad określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych (§ 11 Statutu). Wynika z powyższego, że Jadłodajnia gospodaruje mieniem jednostki samorządu terytorialnego, zatem sposób wydatkowania środków finansowych winien podlegać społecznej kontroli w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 udip. Swojego obowiązku w tym zakresie nie kwestionował również Kierownik Jadłodajni udzielając odpowiedzi na zapytania skarżącego. Do rozstrzygnięcia pozostaje druga kwestia, a mianowicie, czy dane dotyczące imiennie wskazanych pracowników i kwot przysługującego im wynagrodzenia stanowią informację publiczną. Odpowiedź na tak postawione pytanie ma znaczenie dla ustalenia formy, w jakiej organ był zobowiązany udzielić odpowiedzi, a w konsekwencji dla oceny, czy organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Bezczynność bowiem zachodzi również wtedy, gdy organ podjął działania w wyniku złożonego wniosku, jednakże działania te nie przybrały formy wynikającej z ustawy. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność miał na uwadze treść skargi, w której skarżący zarzucił bezczynność wyłącznie w zakresie niepodania imion i nazwisk pracowników i zleceniobiorców Jadłodajni z określeniem wysokości ich wynagrodzenia. Przechodząc zatem do ustalenia, które z żądanych informacji mają charakter informacji publicznej wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 udiop każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w udip. Dokonując wykładni tego przepisu, z uwagi na jego nieprecyzyjne brzmienie, nie sposób nie odwołać się do art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 udip. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W myśl jednak art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten ma w niniejszej sprawie doniosłe znaczenie, albowiem skarżący domagał się podania wysokości wynagrodzenia imiennie wskazanych pracowników i zleceniobiorców Jadłodajni. Kierownik zaś powołując się na prywatność pracowników podał jedynie kwoty wynagrodzenia w odniesieniu do stanowiska, a nie do osoby, która je zajmuje. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera w swej treści definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. Pewną pomocą może tu posłużyć art. 115 § 13 Kodeksu karnego i zawarty tam katalog funkcjonariuszy publicznych. Pamiętać jednak należy o tym, że jakkolwiek każdy funkcjonariusz jest osobą pełniącą funkcję publiczną, to nie każda osoba pełniąca funkcję publiczną jest funkcjonariuszem. Zakres pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną jest szerszy niż pojęcia funkcjonariusza publicznego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 133/19 Sąd stwierdził, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. W ocenie Sądu osobą pełniącą funkcję publiczną jest taka osoba, która wykonywaniem swoich obowiązków wpływa bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów lub co najmniej przygotowuje decyzje dotyczące innych podmiotów (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 26/18). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 wskazał, że nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty należało uznać, że pracownicy i zleceniobiorcy Jadłodajni Miejskiej nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. A skoro tak, to wysokość ich wynagrodzenia podana z odniesieniem do ich imion i nazwisk nie stanowi informacji publicznej. Wystarczającym dla zapewnienia społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych jest informacja o wysokości wynagrodzenia osoby pracującej na danym stanowisku, wysokość kwot przeznaczanych na wynagrodzenia w ogóle, jednak bez odniesienia do imienia i nazwiska konkretnych pracowników. Prawidłowo zatem Kierownik Jadłodajni podał wysokość wynagrodzenia pracowników w odniesieniu do zajmowanego stanowiska, bez wskazywania imion i nazwisk osób na tych stanowiskach zatrudnionych. Podanie danych personalnych niczemu bowiem nie służy. Oceniając skargę na bezczynność Sąd stwierdził, że organ podjął właściwe działania. Nie pozostawał zatem w bezczynności niezwłocznie przystępując do procedowania wniosku. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia sposobu odpowiedzi na wniosek skarżącego. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 udip tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 udip nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem, co też organ uczynił. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wskazać należy, że wniosek ten jest niezasadny. W myśl art. 200 ppsa w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Brak jest zatem podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów od skarżącej na rzecz organu. Taka możliwość zaistnieje dopiero na etapie ewentualnego postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. ----------------------- strona 6 z 6