II OSK 2730/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2200/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta N. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2200/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta N. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia budynku, znajdującego się przy ul. [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], w N., z gminnej ewidencji zabytków, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasto N., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 3 pkt 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji budynku i ustalenie, że budynek znajdujący się w N. przy ul. [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], stanowiący własność Gminy Miasta N., posiada wartość historyczną i artystyczną, która pozwala uznać go za zabytek, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na to nie wskazuje, zatem skarżona czynność powinna być uchylona, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli czynności materialnotechnicznych z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a, wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a także poprzez brak odniesienia się sądu do argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie, • art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do okoliczności i faktów podniesionych w skardze, jak też poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z treści skargi, co w ocenie skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwa ocena stanu faktycznego doprowadziła do oddalenia skargi, w sytuacji, kiedy skarga jest zasadna, wobec czego skarżona czynność powinna być uchylona, • art. 146 § 1 p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nie uchyleniu skarżonego aktu w całości. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2200/20 w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2200/20 w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Autor skargi postawił zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., 146 § 1 i art. 149 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez sąd I instancji rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie ważne wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem wskazanej czynności konserwatora zabytków, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonał analizy dlaczego budynek wpisany do gminnej ewidencji odpowiada definicji zabytku oraz powiązał to ze stanem faktycznym sprawy. To, że sąd wojewódzki nie odniósł się do wszystkich okoliczności podniesionych w skardze tak jakby tego chciała skarżąca nie oznacza naruszenia wyżej wymienionego przepisu. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia budynku, znajdującego się przy ul. [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], w N., z gminnej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę czynności objętej zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera definicje użytych w ustawie określeń – punkt 1) - zabytku, pkt 2) - zabytku nieruchomego, pkt 3) – zabytku ruchomego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jak wskazuje się w doktrynie, o uznaniu danego dobra za zabytek przesądzają względy materialne, nie formalne. W konsekwencji o tym, czy mamy do czynienia z zabytkiem, decydują cechy obiektu i jego właściwości. W ramach dokonywania wykładni terminów ustawowych i ustalania, czy konkretny obiekt wypełnia przesłanki uznania go za zabytek, niezbędne jest odniesienie się do wszystkich kryteriów wskazanych w definicji. Oznacza to, że objęcie określonej nieruchomości ochroną przez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Choć stopień zachowania oryginalnej substancji zabytku nie jest jedynym wyznacznikiem jego autentyzmu, jednakże stanowi niewątpliwy wyznacznik i źródło wartości zabytkowych. Kryterium autentyczności, w rozumieniu materiałów, technologii, konkretnych rozwiązań projektowych, nierozerwalnie związane jest z pojęciem stanu oryginalnego, który pełni rolę dokumentu historycznego i wiąże się z oryginalnością samej substancji. Brak autentyzmu obiektu przesądza o utracie wartości zabytkowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1848/19, LEX nr 3398645). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w tym opisu organu ochrony i załączonych zdjęć, budynek drewniany przy ul [...] w N. powstał na początku XX w., założony jest na rzucie prostokąta, ma ceglaną podmurówkę, murowane kominy, użytkowe poddasze doświetlone lukarnami, dwa ganki - od strony ulicy i jeden od strony wschodniej. Wprawdzie na skutek pożaru [...] stycznia 2020 r. obiekt uległ uszkodzeniu (wnętrza, dach, część stolarki), ale czytelna pozostaje bryła budynku z zachowanym drewnianym szalunkiem z desek układanych w pionie (pod oknami, na poddaszu) i w poziomie (pomiędzy otworami okiennymi), o skromnej dekoracji ganków (nad wejściami). Zdaniem Konserwatora Zabytków budynek nadal ma walory architektoniczne, pomimo wskazanych uszkodzeń. Zachowana drewniana bryła budynku z pozostałościami szalunków i nielicznych dekoracji snycerskich, umożliwia przeprowadzenie remontu w oparciu o pierwotne rozwiązania materiałowe, konstrukcyjne i zdobnicze. Co istotne takie budynki drewniane stanowią obecnie nieliczne przykłady historycznego budownictwa mieszkaniowego na terenie N. dlatego należy dążyć do zachowania ostatnich reliktów tego typu zabudowy. Należy pamiętać, że dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ma rację sąd I instancji, że w sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jako organ posiadający specjalistyczną wiedzę dostatecznie wykazał, że przedmiotowy budynek, mimo złego stanu technicznego, nadal zachował i posiada walory oraz cechy zabytku o jakich mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.