VII SA/Wa 2200/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków oddala skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ([...]WKZ) w piśmie z dnia [...] września 2020r. znak: [...], stanowiącym odpowiedź na pismo Burmistrz Miasta [...] z dnia 3 września 2020 r., dotyczące wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków budynku znajdującego się przy ul. [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], w [...] - nie wyraził zgody na wykonanie ww. czynności. Organ ochrony zabytków wskazał, że przedmiotowy drewniany budynek powstał na początku XX w., założony jest na rzucie prostokąta, ma ceglaną podmurówkę, murowane kominy, użytkowe poddasze doświetlone lukarnami, dwa gankami od strony ulicy i jeden od strony wschodniej. Na skutek pożaru, który miał miejsce 13.01.2020 r. obiekt uległ uszkodzeniu (wnętrza, dach, część stolarki). Czytelna pozostaje bryła budynku z zachowanym drewnianym szalunkiem z desek układanych w pionie (pod oknami, na poddaszu) i w poziomie (pomiędzy otworami okiennymi), o skromnej dekoracji ganków (nad wejściami). [...]WKZ uznał, że reprezentowane przez budynek walory architektoniczne, pomimo wskazanych uszkodzeń, w dalszym ciągu stanowią wystarczającą przesłankę dla pozostawienia go w gminnej ewidencji zabytków. Zachowana drewniana bryła budynku z pozostałościami szalunków i skromnych dekoracji snycerskich, umożliwia przeprowadzenie remontu w oparciu o pierwotne rozwiązania materiałowe, konstrukcyjne i zdobnicze. Budynki drewniane stanowią obecnie nieliczne przykłady historycznego budownictwa mieszkaniowego na terenie [...] i należy dążyć do zachowania ostatnich reliktów tego typu zabudowy. Dlatego wyłączenie przedmiotowego zabytku z gminnej ewidencji zabytków organ uznał za nieuzasadnione. Gmina Miasto [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wyrażoną w piśmie z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], polegającą na odmowie wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków budynku znajdującego się przy ul. [...] w [...], stanowiącego własność Gminy. Zaskarżonej czynności zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ("u.o.z."), poprzez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie błędnej kwalifikacji budynku i ustalenie, że posiada on wartość historyczną i artystyczną, która pozwala uznać go za zabytek; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 8 k.p.a., a także art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie słusznego interesu skarżącego, poprzez: a) przeinaczenia faktów, które były kluczowe dla ustalenia czy budynek nosi cechy zabytku, b) dowolną i nieprawidłową ocenę wartości budynku i uznania go za zabytek, mimo braku oględzin, braku ekspertyzy stanu technicznego oraz ekspertyzy wskazującej na walory jako zabytku. Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] zawartej w piśmie z [...] września 2020 r., to jest braku zgody na wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z odrębnego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że stan przedmiotowego budynku jest zły. Pismem z dnia 25 marca 2020 r. [...]WKZ nie wyraził zgody na rozbiórkę budynku. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W ocenie Gminy remont budynku, nieposiadającego dużych walorów historycznych i artystycznych (nie jest objęty wpisem do rejestru zabytków), będącego jeszcze przed pożarem w złym stanie, a obecnie stanowiącego kompletną ruinę, jest bezsensowne. Ewentualny remont będzie bardzo kosztowny. Miasto inwestuje w inne zabytki jak m.in. budynki komunalne w [...] tzw. [...], pochodzące z przełomu XIX i XX w. unikalne w skali światowej. Budynek przy ul. [...], znajdujący się w okolicach Placu [...] położony jest przy mało atrakcyjnej zabudowie miejskiej, w większości współczesnej. Budynek nie pełni istotnej funkcji w architekturze miasta, jest posadowiony poprzecznie do Placu [...], podczas gdy wszystkie budynki są położone równolegle do Placu. Ruina odcina plac od brzegu [...]. Rozbiórka budynku, pozwoliłoby otworzyć Plac [...] na brzeg rzeki i przyczynić się do rewitalizacji tego rejonu Miasta, który jest zaniedbany. Budynek jest obecnie pustostanem, nie pełniącym żadnych funkcji. Wartość architektoniczna budynku jest znikoma. Belki podwalinowe są w stanie katastrofalnym. Ustalenie wartości zabytkowych tego obiektu wymagałoby przeprowadzenia stosownych ekspertyz techniczno-budowlanych, od dokonania których [...]WKZ się uchylił. Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w gminnej ewidencji zabytków są ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obiekt włączony do ewidencji musi posiadać cechy zabytku określone w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Posiadanie walorów zabytku nie może być z góry zakładane, ale powinno być poprzedzone badaniem lub ekspertyzą. Zdaniem skarżącego, o przedmiotowej nieruchomości nie można twierdzić, że jest zabytkiem, a jedynie zdegradowanym obiektem bez wartości historycznej. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wskazał, że na potrzeby niniejszej sprawy wykonał dokumentację fotograficzną obiektu oraz przeanalizował stan jego zachowania. Budynek przy ul. [...] w [...] to jeden z nielicznych przykładów drewnianego budownictwa z początku XX w. na terenie miasta, który pomimo zniszczeń spowodowanych pożarem w dalszym ciągu zachowuje czytelną bryłę, konstrukcję oraz opracowanie w postaci drewnianego szalunku i dekoracji snycerskich. [...]WKZ uznał, iż przedmiotowy budynek posiada wartości będące podstawą ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków, a tym samym nie zachodzą przesłanki umożliwiającego usunięcie go z ww. ewidencji. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzuje procedury wykreślenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków. Brak możliwości przywrócenia obiektowi walorów użytkowych powinien zostać oceniony w toku procedury z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na czynność materialnotechniczną konserwatora zabytków polegającą na włączeniu do ewidencji zabytków zabytku nieruchomego (NSA z 9 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 254/15, z 8 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1926/17, z 29 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2225/18, www.orzeczenia.nas.gov.pl). Przyjąć zatem należy, że dopuszczalna jest też skarga do sądu administracyjnego w przedmiocie odmowy wyłączenia obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Zaskarżone pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2020r., stanowi inną niż decyzja i postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tzw. czynność materialnotechniczną o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca Gmina wykazała, że ma interes prawny, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem będącym przedmiotem postępowania. Przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.) definiuje pojęcie "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w punkcie 1 (art. 3 pkt 2 u.o.z.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiatu i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 56) Przedmiotowy budynek ujęty jest aktualnie w gminnej ewidencji zabytków, o jakiej mowa w art. 22 ust. 4 u.o.z. oraz ww. rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. Zdaniem Sądu, organ ochrony zabytków wydał zaskarżone rozstrzygnięcia nie tylko na podstawie formalnego stwierdzenia, że doszło do włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków, ale także na podstawie ustalenia, że budynek nadal odpowiada definicji zabytku określonej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. wyrok NSA z 8 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1926/18). W ocenie Sądu, uwzględniając uproszczony charakter przedmiotowego postępowania, [...]WKZ wykazał w sposób dostateczny, że odmowa wykreślenia zabytku z gminnej ewidencji nie była dowolna. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. stanowi wprost, że zabytki nieruchome, w tym dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Stosując odpowiednio § 16 ww. rozporządzenia, podstawą do wykreślenia z wykazu zabytków nieruchomości, byłaby utrata statusu zabytku. Organ po dokonanych oględzinach prawidłowo wykazał, że zachowała się dostateczna część autentycznej substancji budynku (bryła), co stanowi ważną cechę zabytku, która jest bez wątpienia widocznym świadectwem przeszłości. Nie budzi większych wątpliwości, że budynek nawet w obecnym stanie zachowania posiada charakterystyczną sylwetkę architektoniczną. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wykazał, że przedmiotowy budynek, mimo złego stanu technicznego, nadal zachował i posiada walory oraz cechy zabytku o jakich mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. Organ mógłby wykreślić zabytek z gminnej ewidencji zabytków wyłącznie wówczas, gdyby ustalił, że uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo, że jego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. [...]WKZ wykazał, że przedmiotowy budynek stanowi świadectwo minionej epoki i jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Skarżąca Gmina miała obowiązek przez cały czas władania zabytkiem nieruchomym prowadzić niezbędne prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane w celu zabezpieczenia i utrzymania go w jak najlepszym stanie. Brak opieki ze strony właściciela zabytku, którego skutkiem jest degradacja nie może być okolicznością przemawiającą za zasadnością wyłączenia z ewidencji zabytków gminnych. Znajdujący się w aktach materiał zdjęciowy nie potwierdza, że budynek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej. Podkreślić trzeba, że [...]WZK, posiada wiedzę specjalistyczną, pozwalająca na samodzielne ustalanie istnienia lub braku wartości historycznej, artystycznej lub naukowej danego obiektu. W orzecznictwie wskazuje się, że stanowiące podstawę do wykreślenia z rejestru zabytków zniszczenie zabytku "polega na takim uszkodzeniu, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe" . Zniszczenie zabytku to jego unicestwienie; może się przejawiać całkowitym unicestwieniem rzeczy lub wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), która powodowała, że obiekt był uznany za zabytek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., II OSK 2037/15, LEX nr 2283118). Przesłanką do wykreślenia zabytku z rejestru zabytków nie jest natomiast jego uszkodzenie i to niezależnie od stopnia uszkodzenia. Uszkodzenie zabytku to fizyczne naruszenie jego integralności, które nie powoduje jego unicestwienia, lub naruszenie wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), które powodowały, że obiekt był uznany za zabytek. W tej sprawie nie można mówić o całkowitym, stałym, a przez to definitywnym pozbawieniu zabytku nieruchomego, jakiejkolwiek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Jednocześnie okolicznością przemawiającą za wykreśleniem obiektu zabytkowego z rejestru zabytków nie są nigdy kwestie ekonomiczne. Organ nie naruszył art. 3 pkt 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.