II OSK 2225/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy M. S. po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1060/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. Sp. z o.o. w G. (dalej: "Skarżąca" lub "Skarżąca spółka") na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w T. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz § 14 ust. 1, § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661), włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków kartę ewidencyjną [...]. Skarżąca spółka w piśmie z [...] czerwca 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, którego organ nie uwzględnił. Skarżąca wniosła skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z [...] marca 2016 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę, uznał, że zabytkowy charakter [...] został zweryfikowany prawidłowo przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sąd I instancji podkreślił, że będący przedmiotem zaskarżonej czynności [...] został zewidencjonowany już w [...] poprzez wykonanie karty adresowej, zawierającej podstawowe informacje (zdjęcie, dane adresowe, materiał, datę budowy), a od [...]. ujęto go w gminnej ewidencji zabytków. Wskazano, że karta ewidencyjna obiektu została założona w [...] r., natomiast sam obiekt został uznany za zabytek znacznie wcześniej, jeszcze pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150, ze zm.). Sąd I instancji stwierdził, że umieszczenie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność materialno - techniczną, która nie wymaga sformalizowanego działania. Organ nie prowadzi w tym zakresie postępowania administracyjnego i nie wydaje decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie sporządza pisemnego uzasadnienia, które odzwierciedlałoby motywy i przesłanki podjęcia czynności przez niego. Zdaniem Sądu I instancji, skoro w rozpoznawanej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne, nie może być mowy o naruszeniu przepisów je regulujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odpowiadając na zarzuty skarżącego wskazał, iż [...] stanowi [...] i z tego względu posiada wartość historyczną. Wartość artystyczna [...] polega na zachowaniu [...] stanowi, zdaniem konserwatora o walorach naukowych tego obiektu. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób zarzucić organowi dowolności w podjęciu czynności wpisania obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dokonał czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku w sposób arbitralny, tylko w oparciu o kartę adresową zabytku i dokumentację [...] oraz kartę gminnej ewidencji zabytków z [...]r. Dokumenty te stanowiły merytoryczną podstawę uznania obiektu za zabytek z uwagi na walory architektoniczne, historyczne i naukowe, co wyjaśnił organ zarówno w piśmie z dnia [...] lipca 2016r. odpowiadającym na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i w odpowiedzi na skargę. Wykonana w oparciu o zgromadzony materiał karta ewidencyjna pokazuje dokładną lokalizację obiektu wraz z podstawowymi danymi administracyjno-adresowymi, uzupełnionymi o przedstawienie stanu zachowania na ilustracjach fotograficznych. Zdaniem Sądu, uznać należy, że ewidencja zabytku sporządzona została z uwzględnieniem wartości historycznych wykazywanych w tych dokumentach, co pozwoliło zakwalifikować obiekt jako odpowiadający definicji zabytku w rozumieniu omawianej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o. o. w G. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że [...] stanowi zabytek w rozumieniu przepisów tej ustawy; b) art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. - o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że [...] podlega włączeniu (wpisowi) do wojewódzkiej ewidencji zabytków; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze z dnia 16 sierpnia 2016 r. odnoszących się do nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z oględzin [...] oraz z przesłuchania w charakterze strony, współwłaścicieli (członków organu zarządzającego) nieruchomości zabudowanej obiektem, któremu przypisano wartość zabytkową i brak odniesienia się do tych zarzutów przez Sąd I instancji; b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że nie zebrano ani nie wyjaśniono całego materiału dowodowego w sprawie i nie sprawdzono czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej obiektu (zabytku) są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, w szczególności naruszono powołane przepisy poprzez: - arbitralne uznanie, iż [...] ma wartość zabytkową, - pominięcie okoliczności, iż prawidłowość ujęcia [...] w wykazie zabytków wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, przekazanego [...] pismem z [...] r., zakwestionowane przez skarżącą w drodze odrębnej skargi z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn II SA/Bd 87/16, - błędnie uznanie, iż "będący przedmiotem zaskarżonej czynności [...] został zewidencjonowany już w [...] poprzez wykonanie karty adresowej" - s. 9 uzasadnienia, podczas gdy karta adresowa sporządzona dla tego obiektu w [...], - pominięcie bezspornych okoliczności, iż karta adresowa pochodzi z [...] i w jej treści nie określono nawet w sposób przybliżony daty sporządzenia karty adresowej, natomiast przedstawiona w karcie adresowej fotografia [...], przez co nie pozwala na określenie ewentualnej wartości zabytkowej [...], w szczególności jego wartości historycznej i artystycznej, - dowolną i nieprawidłową ocenę i interpretację treści dokumentów [...], z pominięciem okoliczności, że w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego oraz przy uwzględnieniu aktualnej dokumentacji fotograficznej - jest to dokument nieaktualny i anachroniczny w dacie włączenia karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, - dowolną i nieprawidłową ocenę fotografii ujętej w karcie adresowej, ukazującej jedynie [...], bez określenia w jakiej dokładnie dacie fotografia została wykonana oraz bez określenia jej aktualności, jak również bez uwzględnienia znaczenia [...], widocznych na przedmiotowej fotografii, - dowolną i nieprawidłową ocenę fotografii załączonej do skargi i bezzasadnie uznanie, że stan ujawniony w karcie adresowej oraz [...], jak również w karcie gminnej ewidencji zabytków z [...] r. ma potwierdzać fotografia załączona do skargi, podczas gdy właściwa ocena fotografii zawartej w karcie adresowej z [...], jak również aktualnej fotografii przedstawionej Organowi (załącznik do skargi), prowadzi do wniosku, że skoro zgodnie z treścią karty adresowej [...] miał pełnić jedynie funkcje [...], a fotografia przedstawia [...] oraz wskazuje na poddanie [...] różnym zabiegom ([...]), zniszczeniu uległy pierwotne elementy [...], a tym samym obiekt utracił wartość zabytkową, - nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z opinii technicznej aktualnej w dniu sporządzenia karty adresowej [...] i z opinii technicznej aktualnej w dniu włączenia karty ewidencyjnej [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków zarządzeniem organu nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., - nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin [...], w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin strony [...], - nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze strony, współwłaścicieli (członków organu zarządzającego) nieruchomości zabudowanej obiektem, któremu przypisano wartość zabytkową, - brak określenia, że [...] ma wyższą niż przeciętna wartość historyczną, artystyczną lub naukową i na czym ta szczególna wartość miałaby polegać, przy pominięciu okoliczności podnoszonych przez skarżącą, z których wynika, że [...] nie posiada wyższych niż przeciętne wartości historycznej, artystycznej i naukowej ([...] nie posiada wartości zabytkowej); c) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 4 pkt 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje oceny wartości zabytkowej obiektu, w szczególności oceny czy wartość historyczna, artystyczna lub naukowa obiektu są wyższe niż przeciętne, co doprowadziło do arbitralnego i jednostronnego uznania stanowiska organu co do wartości zabytkowej [...], bez odniesienia się do argumentów podnoszonych w tym zakresie przez skarżącą kwestionujących posiadanie przez [...] wartości historycznej, artystycznej, naukowej wyższych niż przeciętne (kwestionujących posiadanie przez obiekt wartości zabytkowej), a w konsekwencji poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzka ewidencja zabytków jest prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Konsekwencją włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest obowiązek zawiadomienia o tym fakcie właściwej gminy w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wojewódzka ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej. Ustawa nie przewiduje obowiązku organu w zakresie informowania stron, w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości, o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji, ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. W tym przypadku ustawodawca odstąpił od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 21/15, CBOIS). Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13 - na gruncie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczącego gminnej ewidencji zabytków). Ujęcie w ewidencji zabytków nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, walory zabytkowe [...] zostały należycie zweryfikowane. Ich zachowanie leży w interesie społecznym. Wartość historyczna i architektoniczna wskazanego obiektu została należycie udokumentowana w karcie zabytku i nie została przez skarżącą skutecznie podważona. Skarżąca przedstawiła jedynie swoje opinie w celu podważenia oceny dokonanej przez organ. Spółka nie przedstawiła ekspertyzy lub opinii biegłego, która podważałaby ustalenia organu co do wartości zabytkowych [...]. W tym stanie rzeczy ustalenia organu, że obiekt ten spełnia definicję zabytku i podlega ochronie należy uznać za niewadliwe. Nie można więc uznać, że działania organu miały charakter dowolny. Istotne znaczenie ma fakt, że [...] była już wcześniej przedmiotem ochrony konserwatorskiej. Zauważyć należy, że drobne nieścisłości w zakresie wskazania przez Sąd I instancji daty sporządzenia karty adresowej [...] nie miały wpływu na wynik sprawy. Podkreślić należy, że [...] Na możliwość ujęcia obiektu w ewidencji nie wpływa fakt, że służy on również do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie wyłącza to bowiem możliwości stwierdzenia jego wartości zabytkowych. Zauważyć należy, że z fotografii wykonanej w [...] r. wynika, że [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ zasadnie oparł się o kartę adresową zabytku, dokumentację [...] oraz kartę gminnej ewidencji zabytków z [...]r. Dokumenty te posłużyły do wykazania wartości historycznych [...]. Na podstawie zebranych danych organ stwierdził niewadliwie, że obiekt będący własnością skarżącej spełnia definicję zabytku i podlega ochronie. Z tych wszystkich względów nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. - o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Organ przed włączeniem kart zabytków do wojewódzkiej ewidencji dokonał sprawdzenia danych zawartych w kartach pod kątem tego, czy są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Zebrana dokumentacja fotograficzna umożliwia identyfikację zabytku. Karta obiektu została sporządzona według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia. Na podstawie danych wskazanych w karcie możliwa jest identyfikacja obiektu i jego wartości zabytkowych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sporu, przedstawiając zarówno zarzuty skarg, jak i stanowisko organu. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków w wystarczający sposób wykazał, że włączenie [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie było dowolne. Wobec niezasadności powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.