II OSK 245/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 581/21 w sprawie ze skargi S. K. i L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 581/21 oddalił skargę S.K. i L.K. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...]w przedmiocie negatywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w ramach zwartej zabudowy, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], w miejscowości G., gmina B.. Sąd I instancji stwierdził, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 4 pkt 30 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej uogrl) uznając, że w zależności od położenia skrajnego budynku w stosunku do granicy działki obwiednię prowadzi się zgodnie z zasadą: - jeśli granica jest w odległości mniejszej niż 50 m od budynku, to obwiednię prowadzi się po granicy działki, - jeśli granica jest w odległości większej niż 50 m od budynku to obwiednię prowadzi się po odmierzeniu 50 m od krawędzi budynku. Wyznaczony w powyżej wskazany sposób obszar dowiódł, że co najmniej połowa powierzchni działki objętej wnioskiem nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, co jest jednoznaczne z niespełnieniem warunku objętego art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl. Wbrew zarzutom skargi nie można zatem przyjąć, aby organy naruszyły art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 29 w zw. z art. 4 pkt 30 uogrl poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego na tle niniejszej sprawy nie można przyjąć również jakoby grunty skarżących położone były w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co świadczy o niewypełnieniu warunku określonego w art. 7 ust 2a pkt 3 uogrl. Organy przyjęły, że dla spełnienia tego warunku konieczne jest, aby cała powierzchnia gruntu, stanowiącego teren inwestycji, znajdowała się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, natomiast zdaniem skarżących przepis nie określa jakoby każda część gruntu, na którym planowana jest inwestycja miała być położona w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. W powyższym zakresie Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez orzekające w sprawie organy. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 29 w zw. z art. 4 pkt 30 uogrl poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że dla wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy w niniejszej sprawie konieczne jest zastosowanie obwiedni prowadzonej po granicy działki, w sytuacji gdy możliwe było zastosowanie obwiedni prowadzonej po odmierzeniu 50 m od krawędzi budynku i tym samym ustalenie obszaru zwartej zabudowy, w zakres który co najmniej połowa nieruchomości skarżących wchodziłaby w zakres zwartej zabudowy; b) art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż każda część działki, niezależnie od terenu na którym jest planowana inwestycja, musi być położona w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, w konsekwencji niesłuszne uznanie, iż działka ewidencyjna nr [...] położona jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej i nie spełnia tym samym wymagań umożliwiających ustalenie na niej warunków zabudowy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które w istotny sposób miało wpływ na rozstrzygniecie: a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 29 w zw. z art. 4 pkt 30 uogrl, a to niedokonania ustalenia obszaru zwartej zabudowy poprzez obwiednię prowadzoną po odmierzeniu 50 m od krawędzi budynku oraz przyjęcia, że całość gruntu objętego inwestycją musi być położona w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej; b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ bezzasadnie pominął zastosowanie wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy poprzez odmierzenie 50 m od krawędzi budynku. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej kluczowe znaczenie ma definicja obszaru zwartej zabudowy zawarta w art. 4 pkt 30 uogrl. Zgodnie z tym przepisem jest to "obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. W świetle tej jednoznacznej definicji, jeżeli odległość budynków od zewnętrznych granic działek jest mniejsza niż 50 m, konieczne jest poprowadzenie obwiedni po zewnętrznych granicach działek. 3.4 Odnosząc się zatem do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w związku z tym, iż cześć z 7 budynków znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy działek, konieczne było poprowadzenie obwiedni częściowo po granicach działek. Prawidłowo zatem tak organy jak i Sąd I instancji zastosowały art. 4 pkt 30 uogrl. Wyznaczony w powyżej wskazany sposób obszar dowiódł, że co najmniej połowa powierzchni działki objętej wnioskiem nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, co jest jednoznaczne z niespełnieniem warunku objętego art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl. Tym samym zarzut naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 29 w zw. z art. 4 pkt 30 uogrl jest niezasadny. 3.5. Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa. W świetle tego przepisu cały obszar zwartej zabudowy musi być położony w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. W przepisie tym jest wprost mowa o "gruncie", a nie o "granicach działki", co należy zauważyć zwłaszcza w kontekście brzmienia art. 7 ust. 2a pkt 2 uogrl, w którym to przepisie mowa jest o odległości "nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej". Skoro zatem ustawodawca wymaga, aby grunty były położone w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całego obszaru, którego przeznaczenie ma zostać zmienione. Natomiast w niniejszej sprawie najdalsza odległość wynosi 75 m od drogi publicznej. 3.6. Za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 141 § 4 Ppsa. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2208/19). Skoro zaś wskazany przepis jest przepisem wynikowym, nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można podważać merytorycznej treści orzeczenia i dokonanej przez Sąd wykładni określonych przepisów. Tymczasem skarżący upatrują wadliwości uzasadnienia w niedokonaniu ustalenia obszaru zwartej zabudowy poprzez obwiednię prowadzoną po odmierzeniu 50 m od krawędzi budynku oraz przyjęcia, że całość gruntu objętego inwestycją musi być położona w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Dlatego też zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 3.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.