I OSK 270/22

Dnia 27 września 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 335/20 w sprawie ze skargi M. J. i Przedsiębiorstwa [...] "M." sp. z o.o. w O. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. J. i Przedsiębiorstwa [...] "M." sp. z o.o. w O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M. J. i Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "M." spółki z o.o. w O. (Skarżący) na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy (Inspektor) z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz każdego ze Skarżących kwoty po 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Inspektor zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji w wyniku : 1) błędnej interpretacji przepisów art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej "p.g.k." obowiązującego w dniu wydania decyzji Inspektora z [...] stycznia 2020 r., w związku z art. 19 i 20 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Inspektor zobowiązany był do podjęcia działań wykraczających poza kompetencje organu ewidencyjnego II-iej instancji w zakresie oceny samodzielności konstrukcyjnej jak też funkcjonalnej analizowanych obiektów oraz badania zgodności inwestycji zrealizowanej na działkach nr [...] i [...] obręb O., gmina Ś. z dokumentacją architektoniczno-budowlaną, z decyzjami o pozwoleniu na budowę wydanymi przez Starostę T. (Starosta), który to zakres zadań jest przypisany na podstawie art. 80 i art. 81 ustawy Prawo budowlane – organom administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, co narusza zasadę postępowania administracyjnego – przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej, którą ustala się według przepisów o zakresie ich działania oraz zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co ma istotny wpływ na wynik sprawy; 2) błędnej wykładni art. 22 ust. 2 i 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. poprzez niezasadne uznanie przez Sąd I-szej instancji, iż Inspektor jako organ II-iej instancji może dokonać aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie funkcji budynku na podstawie oceny funkcjonalnej analizowanych obiektów, w sytuacji, gdy zmianę sposobu użytkowania budynku orzeka organ administracji budowlanej decyzją o zmianie sposobu użytkowania decyzji, tworząc w ten sposób stan prawny określający funkcje budynku, co stoi w sprzeczności z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, co do deklaratoryjnego charakteru wpisu, oznaczającego, iż wpis ten nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, w sytuacji, gdy zgodnie ze stanowiskiem Sądu I-szej instancji Inspektor ma dokonywać ustaleń w zakresie funkcji budynku, kształtując nowy stan prawny, co ma istotny wpływ na wynik sprawy; 3) wadliwej oceny przez WSA sposobu gromadzenia i oceny materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego przez organ II-iej instancji oraz nieuzasadnione stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie został zgromadzony wyczerpujący materiał dowodowy, uprawniający organ ewidencyjny do zmiany informacji ewidencyjnych z urzędu, a tym samym naruszenie przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zakresie swobodnej oceny dowodów, w sytuacji, gdy aktualizacja wpisu została potwierdzona dokumentacją architektoniczno-budowlaną pochodzącą od organu architektoniczno-budowlanego tj. projektu rozbudowy i modernizacji budynku zaplecza kuchni oraz zatwierdzająca ten projekt decyzja Starosty [...] kwietnia 2004 r. co ma istotny wpływa na wynik sprawy; 4) błędnej interpretacji art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zmierzającą do rozszerzenia zakresu postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy w celu poczynienia dalszych ustaleń według wskazań WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku, pozostawiając jednocześnie w obrocie prawnym decyzję organu I-szej instancji, naruszając w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a., poprzez przeprowadzenie w znacznej części postępowania wyjaśniającego dopiero w postępowaniu odwoławczym (w powiązaniu z podstawą kasacyjną z pkt. 1), co ma istotny wpływa na wynik sprawy; 5) nieprawidłowości w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającej na wewnętrznej sprzeczności zawartości sentencji wyroku w zestawieniu z uzasadnieniem (jego podsumowaniem – str. 16 – pierwszy akapit) – w zakresie akceptacji stanowiska organów I-szej i II-iej instancji co do wpisu do ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentów urzędowych, w tym przede wszystkim decyzji administracyjnych oraz dokumentacji wytworzonej przez organy architektoniczno-budowlane, co stoi w sprzeczności z później wyrażonym stwierdzeniem Sądu we wskazanej części uzasadnienia, podważającym znaczenie dla sprawy tych dokumentów, wskazując na konieczność weryfikacji ww. dokumentów w zakresie ich zgodności ze stanowiskiem skarżących stron w postępowaniu przed organami obu instancji, prowadząc de facto do niezrozumienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu I-szej instancji, naruszając przez to przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a. lub w związku z art. 185 p.p.s.a. Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2022 r. Skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Starosta, działając m.in. na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1d p.g.k. oraz § 44 pkt 2 i 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393, dalej powoływanego jako "rozporządzenia ") orzekł o: 1. zmianie ewidencji budynków dla działek nr [...] i [...]położonych w obrębie ewid. O., gmina Ś. w ten sposób, aby w miejsce dwóch budynków o nr ewid. 160 i 14 ujawnić jeden budynek o nr ewid. [...] jako "pozostały budynek niemieszkalny" wg KŚT, "budynek zakwaterowania turystycznego pozostały" wg PKOB (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) - Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316 ze zm., dalej powoływane jako "PKOB"), o głównej funkcji "dom wypoczynkowy", posiadający powierzchnię zabudowy 850 m2 i posadowiony na dwóch działkach nr [...]i [...], 2. zmianie oznaczenia użytku gruntowego na działce nr [...] z "terenów mieszkaniowych" (B) na "inne tereny zabudowane" (Bi). Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, Inspektor decyzją z [...] stycznia 2020r. uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz orzekł o wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków jednego budynku o numerze ewidencyjnym [...] położonego na działkach nr [...] i [...] obręb O., gm. Ś. jako "pozostały budynek niemieszkalny" wg KŚT, "budynek zakwaterowania turystycznego pozostały" wg PKOB o głównej funkcji "dom wypoczynkowy" oraz innej funkcji budynku "cele mieszkalne" posiadającego powierzchnię zabudowy 850 m2, w miejsce budynku położonego na działce nr [...]obręb O., gm. Ś. o numerze ewidencyjnym [...] (budynek mieszkalny jednorodzinny) oraz w miejsce budynku położonego na działce nr [...] obręb O., gm. Ś. o numerze ewidencyjnym [...] (pozostałe budynki niemieszkalne) oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w punkcie 2 orzekającym o zmianie oznaczenia użytku gruntowego na działce nr [...] z terenów zabudowanych (B) na "inne tereny zabudowane" (Bi). Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Inspektora na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wyjaśniając, że wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z braku jasnego, niebudzącego wątpliwości i precyzyjnego wyjaśnienia dlaczego uznano, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z jednym budynkiem, a nie dwoma samodzielnymi, odrębnymi budynkami. Spór w sprawie dotyczy zatem kwestii, czy Skarżący kasacyjnie organ prawidłowo uznał, że zachodzą podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez wpisanie w miejsce dotychczas w niej figurujących dwóch budynków, posadowionych na działkach [...]i [...]jednego budynku posadowionego na obu działkach oraz związanej z tym zmianie rodzaju użytku działki [...]. Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że w wyniku inwentaryzacji powykonawczej budynku posadowionego na działce [...]i częściowo na działce [...]sporządzony został arkusz danych ewidencyjnych, w którym budynek ten określono jako dom jednorodzinny oraz wykaz zmian gruntowych, w którym grunt pod tym budynkiem określono jako inny teren zabudowany (B1). Sporządzono również mapę inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy z [...] maja 2015 r. skierowana została przez inwestora do PINB, którą przyjął ją przesyłając jej kopię do Starosty, co skutkowało wprowadzeniem zmian do ewidencji gruntów i budynków. Kolejne zmiany wprowadzone do ewidencji przez Starostę w 2018 r., dotyczyły zmiany użytku gruntowego w działce nr [...]z "inne tereny zabudowane" (Bi) na " tereny mieszkaniowe (B). Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych przez organy, wątpliwości, co do prawidłowości wpisów wprowadzonych do ewidencji gruntów powstały w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w T. I Wydziałem Cywilnym postępowaniem w sprawie z powództwa m.in. Skarżącego – M.J. przeciwko Skarbowi Państwa o ustalenie wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (wyrok z 18 września 2019 r. I C 453/15, uchylony na skutek apelacji powoda wyrokiem Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z 29 maja 2018 r. II Ca 824/17 który sprawę przekazał sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania). To w związku z powyższą sprawą Starosta pismem z [...] marca 2019 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (PINB) o wyjaśnienie, czy obiekt budowlany posadowiony na działce [...] jest budynkiem samodzielnym o charakterze budynku jednorodzinnego, jak wskazuje Skarżący, czy też stanowi on wyłącznie fragment budynku o innej funkcji głównej posadowionego na w większej części na działce [...]. Po otrzymaniu wyjaśnień przekazanych przez PINP pismem z [...] kwietnia 2019 r. Starosta wszczął postępowanie "w sprawie prawidłowości określenia przez wykonawcę geodezyjnego głównej funkcji budynku posadowionego na działkach nr [...]i [...] (...) w świetle zapisów w pozwoleniu na budowę a co się z tym wiąże, również prawidłowości określenia użytku gruntowego pod tym budynkiem." Inspektor w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji ustalił, że na działkach [...]i [...]posadowiony jest jeden budynek o głównej funkcji "dom wypoczynkowy" oraz innej funkcji "budynek mieszkalny". Ustalenia te poczynione zostały przez Inspektora na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z [...] kwietnia 2004 r. oraz pisma PINB z [...] kwietnia 2019 r. Organ uznał również, że inwentaryzacja geodezyjna budynku jedynie w zakresie obrysu została wykonana prawidłowo, budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce nr [...] został wykazany niezgodnie z dokumentacją architektoniczno-budowlaną, która wskazywała na połączenie rozbudowanego zaplecza kuchni na cele mieszkaniowe z budynkiem stołówki. Sąd pierwszej instancji zakwestionował prawidłowość dokonanych przez organ drugiej instancji ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydanej przez niego decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że Inspektor ograniczył się do wskazania, że z projektu budowlanego rozbudowy i modernizacji budynku zaplecza kuchni na mieszkania służbowe na działce nr [...], zatwierdzonego decyzją Starosty z [...] kwietnia 2004 r. wynika, że obiekt położony na działkach nr [...]i [...]stanowi konstrukcyjną całość. W projekcie wskazano, że lukę pomiędzy budynkiem zaplecza kuchni a kuchnią (stołówką) przykrywa się stropem tworząc sień zapleczową kuchni (stołówki), a także zaprojektowano drzwi przejściowe pomiędzy jedną, a drugą częścią. Jak wyjaśnił Sąd, Inspektor powołał się także na pismo PINB z [...] kwietnia 2019 r. i zawarte w nim informacje, że część mieszkalna znajdująca się przy budynku kuchni nie ma własnych elementów konstrukcyjnych - fundamenty, ściany zewnętrzne są wspólne dla obu części i że obie części są połączone funkcjonalnie (drzwi-komunikacja). Dokonując oceny powyższego stanowiska Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że dla uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem powołanie się jedynie na związek funkcjonalny pomiędzy obiektami oparty na możliwości komunikacji między obiektami oraz na ich powiązanie poprzez przykrycie niewielkiej luki (sieni) pomiędzy nimi stropem jest niewystarczające. Sąd wyjaśnił, że celem odróżnienia takiej formy budowy, jak wykonanie samodzielnego obiektu (poprzez rozbudowę i przebudowę pierwotnego obiektu - działka nr [...]) bezpośrednio przy innym obiekcie (działka nr [...]), od zrealizowania na skutek wykonanych robót jednego wspólnego obiektu obejmującego ten inny istniejący obiekt (działka nr [...]) oraz rozbudowany i przebudowany obiekt pierwotny (działka nr [...]), należało dokładnie wskazać i wyjaśnić jak dokładnie rozbudowany i przebudowany obiekt (zaplecze kuchni) ingeruje w istniejącą substancję budowlaną sąsiedniego budynku (kuchni/stołówki), w jaki sposób i w których miejscach ma miejsce powiązanie konstrukcyjne między tymi obiektami tj. czy i które dokładnie ściany i fundamenty są wspólne, oraz czy dana forma połączenia obiektów stanowi o braku odrębności i samodzielności obiektów. W ocenie Sądu poczynienie ustaleń w tym zakresie wymagało szczegółowej analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] kwietnia 2004 r., której efekty powinny znaleźć odzwierciedlenie w jasnym i czytelnym uzasadnieniu decyzji, zaś samo powołanie się na przykrycie stropem powstałej niewielkiej luki pomiędzy budynkami nie mogło stanowić o jedności konstrukcyjnej dwóch obiektów. Również możliwość ewentualnego przejścia pomiędzy budyniami, w sytuacji posiadania przez obiekty innych samodzielnych i odrębnych wejść, nie mogła mieć w ocenie Sądu pierwszej instancji przesądzającego znaczenia dla stanowiska, że w sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia wyroku, dokonana przez organ ocena materiału dowodowego budziła wątpliwości Sądu w związku ze znajdującym się w aktach sprawy załącznikiem mapowym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy - mapą sytuacyjno-wysokościową przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] czerwca 2001 r., z którego to dokumentu wynikało, że pierwotnie istniały dwa odrębne, niepołączone z sobą budynki, tj. jednopiętrowy budynek zaplecza kuchni oraz parterowy budynek kuchni (stołówki), które to budynki zostały następnie rozbudowane i przebudowane (na podstawie odpowiednio decyzji z [...] kwietnia 2004 r. i decyzji z [...] marca 2009 r.) i które stanowią odrębną własność. Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że decyzja z [...] kwietnia 2004 r., dotyczyła rozbudowy i przebudowy budynku "zaplecza kuchni", tymczasem w piśmie PINB z [...] kwietnia 2019 r. wskazano, że przedmiotem inwestycji objętej decyzją z [...] kwietnia 2004 r. jest rozbudowa i przebudowa budynku "kuchni." Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ drugiej instancji dokonał wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pomijając wynikające z niego sprzeczności, co prowadzi do uznania zarzutów objętych punktem 3 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. za niezasadne. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty z [...] kwietnia 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku zaplecza kuchni usytuowanego na działce nr ew. [...]na mieszkania służbowe (powierzchnia zabudowy 271,40 m2 powierzchnia użytkowa 298,96, kubatura 1293m3) oraz budowę 18 budynków wczasowych na terenie działki wraz z instalacjami : wodociągową kanalizacji sanitarnej oraz elektryczną. Decyzja ta zmieniona została następnie decyzją z [...] kwietnia 2005 r. w części dotyczącej zwiększenia zakresu robót budowlanych o wykonanie instalacji zewnętrznej gazu płynnego. Kolejną decyzją, to jest decyzją z [...] maja 2012 r. wprowadzono do decyzji z [...] kwietnia 2004 r. zmiany w związku z dokonaniem nowego pomiaru i podziału działki nr ew. [...]na działki [...]i [...]. Jak wyjaśniono w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] maja 2012 r. rozbudowa i przebudowa budynku zaplecza kuchni na mieszkania służbowe realizowana jest na terenie działki nr ew. 32/16 natomiast budowa 18 budynków wczasowych wraz z instalacjami realizowana jest na terenie działki ew. [...]. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na niezgodność stanowiska zawartego w piśmie PINB z [...] kwietnia 2019 r. z decyzją Starosty z [...] kwietnia 2004 r. Decyzja Starosty dotyczyła rozbudowy i przebudowy zaplecza kuchni na mieszkania służbowe nie zaś budowy i przebudowy budynku kuchni. PINB w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. wyjaśniał, że w wyniku inwestycji powstała nowa część budynku a nie nowy budynek przylegający do budynku istniejącego. Wskazał również, że "Ta nowa część budynku znajdująca się przy budynku istniejącym (budynku kuchni) nie ma własnych elementów konstrukcyjnych – fundamenty, ściany zewnętrzne. Są one wspólne dla obu części a ponadto części te są połączone funkcjonalnie (drzwi-komunikacja)." To stanowisko PINB jest w ocenie Sądu kasacyjnego oczywiście sprzeczne z treścią pozwolenia na budowę z 14 kwietnia 2004 r., zatwierdzającego rozbudowę i przebudowę budynku zaplecza kuchni, a nie kuchni, jak również z treścią zaświadczenia tego samego organu z 10 czerwca 2019 r. W aktach postępowania przed organem drugiej instancji znajduje się zaświadczenie PINB z 10 czerwca 2019 r., w którym organ ten wskazuje, że na podstawie zawiadomienia inwestorów z 18 maja 2015 r. (to jest zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego "rozbudowa i przebudowa budynku zaplecza kuchni na mieszkanie) zaświadcza, że dopełniono formalności związanych z zakończeniem budowy polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku zaplecza kuchni, usytuowanego na działce o nr ew. [...]na mieszkania służbowe, zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty z [...] kwietnia 2004 r. ze zmianami z [...] kwietnia 2015 r. oraz [...] kwietnia 2012 r. W zaświadczeniu tym wskazano również, że organ nie wniósł sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Sąd kasacyjny przypomina, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, zawiadomienie z [...] maja 2015 r. zostało przez PINB przyjęte a kopia przesłana do Starosty w następstwie czego dokonano zmian w ewidencji gruntów. Sąd kasacyjny podziela również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż na działce [...] (podzielonej następnie na działki [...]i [...]) znajdowały się dwa budynki : "kuchnia ze stołówką istniejąca" (oznaczona nr 1) oraz "budynek magazynowo-socjalny istniejący" (oznaczony nr 2). Nr 3 oznaczono "projektowaną rozbudowę administracyjną-mieszkalną". Okoliczność ta wynika m.in. z dołączonej do pozwolenia na budowę mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Budynek oznaczony na powyższej mapie jako nr 2 określony został w pozwoleniu na budowę z 14 kwietnia 2004 r. jako zaplecze kuchni. Na planie zagospodarowania terenu ośrodka stanowiącym załącznik do decyzji z [...] kwietnia 2004 r. wskazano jako obiekt planowany "1. rozbudowę i modernizacją bud. zaplecza kuchni na mieszkania służbowe". W punkcie 2 opisu technicznego projektu budowlanego wskazano, że istniejący budynek zaplecza kuchni o powierzchni zabudowy 78,8 m2 i kubaturze 524 m3 przeznacza się na obiekt mieszkalny. Likwiduje się schody zewnętrzne i pomost komunikacyjny oraz rozbiera się stropodach stalowy nie nadający się jako stron nad pomieszczeniem na stały pobyt ludzi. Od strony południowo-wschodniej dobudowuje się klatkę schodową umożliwiającą normalną komunikację z parteru na piętro. (...) Lukę pomiędzy budynkiem zaplecza kuchni a kuchnią przykrywa się stropem tworząc sień zapleczową kuchni. Uwzględniając powyższe zapisy oraz porównując je z treścią pisma PINB z 12 kwietnia 2019 r. powstaje wątpliwość, czy opisując w nim nową część budynku niemającą własnych elementów konstrukcyjnych organ ten miał na myśli ową "sień zapleczową" czy też cały obiekt budowlany powstały na podstawie pozwolenia na budowę z 14 kwietnia 2004 r. Jeżeli PINB opisywał w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. "sień zapleczową" uznając że nie ma ona własnych elementów konstrukcyjnych, powstaje pytanie na jakiej podstawie Inspektor uznał, że istnienie owej sieni przesądza o tym, iż budynek objęty pozwoleniem na budowę z 14 kwietnia 2004 r. oraz sąsiadujący z nim budynek, rozbudowany na podstawie decyzji Starosty z [...] marca 2009 r. - pozwolenia na rozbudowę i przebudowę stołówki w ośrodku wypoczynkowym mogą być uznane za jeden budynek. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji powołując się na zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) w przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane. Jeżeli natomiast PINB opisywał w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. cały obiekt budowlany powstały na podstawie pozwolenia na budowę z 14 kwietnia 2004 r. to twierdzenie to musi podlegać ocenie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, z uwzględnieniem części graficznej projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z [...] kwietnia 2004 r. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, już z rzutu fundamentów i parteru wynika, że rozbudowane zaplecze kuchni ma własne fundamentu i ściany zewnętrzne. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej w lach 2014-2015, budynki na działkach nr [...]i [...], zostały odrębnie zaewidencjonowany, budynek posadowiony na działce nr [...]jako "dom jednorodzinny" (Dj), natomiast budynek na sąsiedniej działce nr [...]jako "dom wypoczynkowy" (Dw). Sąd wskazał również, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] września 2010 r. dotyczącej rozbudowy i przebudowy stołówki w ośrodku wypoczynkowym (objętej pozwoleniem na budowę z dnia 13 marca 2009 r.), PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku stołówki, a więc posłużył się pojęciem "budynku stołówki", co w powiązaniu z treścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] marca 2009 r., pozwala stwierdzić, że PINB wcześniej traktował jako budynek samą stołówkę (kuchnię), bez części (budynku) znajdującej (znajdującego) się aktualnie na działce nr [...], a która uwidoczniona została w projekcie zagospodarowania terenu (działki nr [...], znajdującym się w projekcie budowlanym rozbudowy i przebudowy stołówki w ośrodku wypoczynkowym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2009 r. W świetle powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie zostało wyjaśnione dlaczego aktualnie PINB uznał, że w sprawie mamy do czynienia z jedynym budynkiem. Podsumowując tę część rozważań Sąd kasacyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zebrany przez organ materiał dowodowy nie jest wystarczający dla wprowadzenia w ewidencji zmian objętych zaskarżoną decyzją. Przywołane przez Inspektora w uzasadnieniu decyzji dowody to jest decyzja z [...] kwietnia 2004 r. oraz pismo PINB z [...] kwietnia 2019 r. nie są wystarczające dla uznania, że zachodzi konieczność wpisania do ewidencji jednego budynku w miejsce dotychczas wpisanych dwóch odrębnych budynków. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez Inspektora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowisko zawarte w wyroku Sądu pierwszej instancji nie prowadzi do podważenia wiarygodności dokumentów urzędowych zgromadzonych w aktach sprawy. Dokumentem urzędowym, na który powoływał się organ jest decyzja Starosty z [...] kwietnia 2004 r. zezwalająca na rozbudowę i przebudowę budynku "zaplecza kuchni" na mieszkania służbowe. Z decyzji tej nie wynika jednak wprost, by owa rozbudowa i przebudowa prowadziły do powstania części składowej innego budynku – które to twierdzenie można wyprowadzić ze stanowiska zawartego w piśmie PINB z [...] kwietnia 2019 r. Zwrócić należy również uwagę, że Inspektor wydając zaskarżoną decyzję nie ocenił innych dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, w tym przedłożonego przez Skarżącego zaświadczenia PINB z [...] czerwca 2019 r. ani też decyzji z [...] marca 2009 r. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że jak wyjaśniono w opisie do projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie zatwierdzonym decyzją z [...] marca 2009 r. "Na terenie działki znajdują się budynki związane z ośrodkiem: istniejące budynki stołówki z kuchnią, dobudowane do niego budynek mieszkalny (...)". Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie nakazywał organowi tworzenia nowego stanu prawnego (zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut błędnej wykładni art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k.). Sąd pierwszej instancji podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Wyjaśnił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych oraz, że informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji także w sytuacji wykrycia błędnych informacji. Wskazał, że wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Wyraził również pogląd, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny. To organy budowlane tworzą stan prawny określający funkcję budynku, zaś organ ewidencyjny, aby mógł dokonać zmian w zakresie funkcji budynku innej niż określonej w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, musi mieć do tego podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji budowlanej. Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji budynku, gdyż w przeciwnym razie organ ewidencji wykroczyłby poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie rejestratorem zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wskazane zostało, że w jego ocenie organ przedwcześnie przyjął i nie uzasadnił prawidłowo swojego stanowiska, że na działkach [...]i [...]znajduje się jeden budynek. Tymczasem w skardze kasacyjnej organ skupił się na kwestii przypisania odpowiedniej funkcji owemu jednemu budynkowi. Wbrew stanowisku Inspektora wyrażonemu w uzasadnieniu zarzutu objętego punktem 1 peittum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k. poprzez błędną wykładnię, Sąd pierwszej instancji nie nakazał Inspektorowi przeprowadzenia czynności wkraczających w kompetencję organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Sąd nakazał jedynie przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, czy istnieją podstawy do uznania, że na działkach [...]i [...]posadowiony jest jeden budynek czy też dwa budynki. Innymi słowy, organ ma ustalić i ocenić, czy w świetle zgromadzonych dowodów zachodzą podstawy do uznania, że w tym zakresie wpisy dokonane w ewidencji gruntów są nieprawidłowe w rozumieniu art. 24 ust. 2b pkt 2 w związku z ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k. Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 4 petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że uchylenie przez Sąd jedynie zaskarżonej decyzji nie doprowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W aktach sprawy znajdują się już m.in. (w tym na skutek działań podjętych przez Inspektora) pozwolenia na budowę zarówno z 14 kwietnia 2004 r. jak i 12 marca 2009 r., pismo PINB z 12 kwietnia 2019 r. dokumenty dołączone do odwołania przez Skarżącego, w tym zgłoszenie z 18 maja 2015 r., zaświadczenie PINB z 10 czerwca 2019 r. oraz pismo tego organu z 8 lipca 2019 r. Zadaniem organu będzie zatem ponowne rozpoznanie odwołań, do czego jest on obowiązany właśnie z uwagi na wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez ocenę zasadności podniesionych w nich zarzutów, przy dochowaniu obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jak również z art. 107 § 3 k.p.a. W razie wątpliwości Inspektor może zwrócić się do dodatkowe wyjaśnienia do PINB jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przy czym działanie takie nie wykracza poza zakres postępowania wskazanego w art. 136 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 5 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji uznał, jak wynika ze stanowiska wrażonego na stronie 15 uzasadnienia wyroku, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacji architektoniczno-budowalna nie potwierdza stanowisk Skarżących, iż w sprawie mamy do czynienia z jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] oraz użytkiem gruntowym B pod tym budynkiem. W tym zakresie Sąd dostrzegł konieczność aktualizacji danych ewidencyjnych celem doprowadzenia do ich zgodności z wymienionymi przezeń dokumentami, w tym zwłaszcza z decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Stanowisko to nie jest zatem sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem Sądu co do konieczności ponownego przeanalizowania, czy w sprawie mamy do czynienia z jednym czy z dwoma budynkami. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wniosek Skarżących o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu z uwagi na złożenie go z uchybieniem terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną wynikającego z art. 179 p.p.s.a.