II SA/Po 317/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], [...]; II. zasądzić od organu na rzecz skarżącego kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu zażalenia W. B., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] lutego 2021 r., [...], [...], którym odmówiono wnoszącemu zażalenie wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie wstrzymania wykonania robót budowlanych" (w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b.") przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce [...], obręb 0114 w O. , przy ul. [...]. Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. W. B. wystąpił o wstrzymanie wykonywania robót budowlanych przy budowie budynków mieszkalnych na działce [...] przy ul. [...] w O. . Wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji została uchylona (decyzja z dnia [...] maja 2020 r., [...]), a inwestor nadal prowadzi roboty budowlane (k. 1-6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). We wniosku wskazano też, że W. B. jest współwłaścicielem działki [...] (jest to działka bezpośrednio sąsiadująca z działką inwestycyjną [...] – uw. Sądu; por. k. 64-68 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie Inspektor Powiatowy włączył do akt decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. (bez numeru), którą uchylono pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2020 r., [...] i w to miejsce odmówiono G. sp. z o.o. w N. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2020 r. wynika następnie, że pracownik Inspektoratu Powiatowego ustalił w trakcie rozmowy z pracownikiem Starostwa Powiatowego w O. , że decyzja uchylająca z dnia [...] listopada 2020 r. nie jest ostateczna (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu [...] grudnia 2020 r. pracownicy Inspektoratu Powiatowego dokonali oględzin działki 4. i ustalili, że nie są tam prowadzone prace budowlane. Na działce znajdowała się tablica informacyjna. Stan zaawansowania prac udokumentowano na fotografiach (k. 10-16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy poinformował W. B., że na działce [...] przy ul. [...] nie są prowadzone roboty budowlane. Wskazał zainteresowanemu, że udzieli dodatkowo stosownej informacji, czy decyzja z dnia [...] listopada 2020 r., którą uchylono pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2020 r., [...], jest ostateczna (w tym celu pisemnie zwrócono się do Starostwa Powiatowego). Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. poinformowano inwestora budowy dwóch budynków na działce [...] o zaplanowanej na [...] stycznia 2021 r. kontroli robót (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. W. B. wniósł ponaglenie, w którym domagał się między innymi, aby zobowiązano Inspektora Powiatowego do załatwienia jego żądania z dnia [...] grudnia 2020 r. Wyjaśnił, że organ powinien zawiadomić strony o wszczęciu postępowania, względnie bez zwłoki odmówić wszczęcia postępowania (k. 21-22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu [...] stycznia 2021 r. na działce [...] przy ul. [...] przeprowadzono kontrolę (k. 23-46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki uznał ponaglenie W. B. za nieuzasadnione. Wskazał, że wpłynęło ono przed upływem ustawowego terminu na załatwienie sprawy (k. 61-62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., [...], [...] (k. 69 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Inspektor Powiatowy działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") odmówił W. B. wszczęcia postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczącego budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce [...] przy ul. [...] w O. . W motywach rozstrzygnięcia przywołał art. 53a ust. 1 P.b., w myśl którego postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu. Organ nadmienił też, że postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzą do określenia obowiązków w odniesieniu do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W. B. do takiego kręgu osób nie należy. Od powyższego postanowienia W. B. wniósł zażalenie. Akcentował, że argumentacja organu jest nieprawidłowa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Inspektor Powiatowy wskazał, że W. B. nie ma interesu prawnego w sprawie, co sugeruje, że oparto odmowę wszczęcia na pierwszej przesłance z art. 61a § 1 K.p.a. Tymczasem, skoro wnioskodawca powoływał się na swój interes prawy (wskazując na prawo własności działki), to postępowanie należało wszcząć, interes ten badać w jego trakcie (dopiero wówczas ewentualnie mogłoby dojść do umorzenia postępowania). Kwestia interesu prawnego wnioskodawcy nie powinna być badana na etapie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego. Niezależnie W. B. podkreślił, że organ błędnie sugeruje, że stronami postępowań naprawczych i legalizacyjnych jest tylko inwestor (właściciel, zarządca – uw. Sądu). W postępowaniach takich zastosowanie ma art. 28 K.p.a., a krąg stron określa się według posiadania interesu prawnego. W. B. kontynuując powyższy wywód dodał też, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to należy przyjmować, że złożenie takiego wniosku jest możliwe, zwłaszcza gdy osoba go składająca powołuje się na swój interes prawny. Składający zażalenie nadmienił końcowo, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2020 r., a to oznacza, że należy stosować do niej przepisy obowiązujące przed [...] września 2020 r. (stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 471). Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie Inspektora Powiatowego w mocy. W motywach rozstrzygnięcia zaznaczył, że W. B. mylnie odczytuje uzasadnienie organu pierwszej instancji. Nie jest bowiem tak, że odmówiono wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania była podyktowana treścią art. 53a P.b., który stanowi, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a P.b. (obecnie przepisy 48-53a P.b.) wszczyna się z urzędu. Wyjątkiem jest jedynie uproszczone postępowanie legalizacyjne, które można prowadzić na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Podsumowując Inspektor Wojewódzki stwierdził, że w przypadku złożenia wniosku o prowadzenie postępowania naprawczego art. 53a ust. 1 P.b. może stanowić inną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a K.p.a. (w domyśle: jako że postępowania tego nie prowadzi się na wniosek). W skardze W. B. wniósł o uchylenie postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił jednocześnie naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie z przyczyn podmiotowych (przez Inspektora Powiatowego) oraz z przyczyn przedmiotowych (przez Inspektora Wojewódzkiego). W uzasadnieniu skargi W. B. podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu, zaznaczając, że przepisu art. 53a ust. 1 P.b. nie należy poczytywać w ten sposób, że wyklucza on wszczęcie postępowanie na skutek interwencji zewnętrznej. Przypomniał nadto jeszcze raz, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy P.b. sprzed [...] września 2020 r. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 10 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy doprecyzować dwie kwestie. Po pierwsze organy niefortunnie określiły, jako postępowanie "w sprawie wstrzymania wykonywania robót budowlanych" przedmiot postępowania, które miało wywołać żądanie W. B. datowane na [...] grudnia 2020 r. (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wnioskodawca co prawda domagał się wstrzymania wykonywania robót budowlanych na działce, niemniej należy przede wszystkim dostrzec, że deklarując się on jako sąsiad (właściciel działki [...]), wiedząc o uchyleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2020 r., [...] dla niepokojącej go inwestycji na działce [...], domagał się prowadzenia postępowania, którego tryb otwiera przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. (postępowanie naprawcze w przypadku budowy, która zostaje pozbawiona pozwolenia na budowę). W ocenie Sądu należy przyjąć więc, że W. B. składając pismo z dnia [...] grudnia 2020 r. domagał się po prostu wszczęcia procedury naprawczej z art. 50 ust. 1 pkt 1 i nast. P.b. wobec inwestora, samemu deklarując swój status jako strony (wskazując, że jest współwłaścicielem działki sąsiedniej). Po drugie, o ile rzeczywiście Inspektor Powiatowy w uzasadnieniu swego postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r., [...], [...] odniósł się do kwestii interesu prawnego W. B., to jednak zarówno postanowienie pierwszej instancji jak i postanowienie Inspektora Wojewódzkiego po wnikliwszej analizie należy poczytywać jako oparte na tezie, że organy nadzoru budowlanego odmówiły wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" według art. 61a § 1 K.p.a. Wywodziły to z nowej regulacji zawartej w art. 53a ust. 1 P.b. Doprecyzowawszy powyższe można nakreślić kwestię, która jest sporna w sprawie: czy art. 53a ust. 1 P.b., który stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy "wszczyna się z urzędu", należy wykładać w ten sposób, iż w przypadku wniosku strony należy jej automatycznie i tylko z powołaniem na ten przepis odmówić wszczęcia postępowania? Z wywodów Inspektora Wojewódzkiego zdaje się wynikać, że zasada oficjalności z art. 53a ust. 1 P.b. może być wyłączną podstawą do odmowy wszczęcia postępowania naprawczego wobec osoby, która stanowczo domaga się jurysdykcyjnego rozpoznania jej żądania. W. B. uważa, że art. 53a ust. 1 P.b. nie niweczy inicjatywy zewnętrznej. W jego ocenie osoba posiadająca interes prawny jest zdolna do zainicjowania postępowania naprawczego, przy czym organ ocenia, czy roboty budowlane naruszały prawo, a jeżeli nie, postępowanie może być umorzone. Spór jaki wynikł w niniejszej sprawie – to jest dotyczący skuteczności "inicjatywy zewnętrznej" w postępowaniu naprawczym (jak to trafnie nazwał pełnomocnik W. B.) – jest obecny w orzecznictwie od wielu lat. Zagadnienie to rozważano w szeregu orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego, których wiele skarżący przywołał w odwołaniu (przykładowo zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11, ONSAiWSA 2014/1/8, lub bardziej współczesny wyrok z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 3310/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu wejście w życie art. 53a ust. 1 P.b., który wskazuje, że postępowania określone w rozdziale 5a P.b. "wszczyna się z urzędu", nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Wszakże art. 53a ust. 1 P.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Jak wskazano, w realiach kontrolowanej sprawy doszło do złożenia wniosku przez sąsiada działki [...] przy ul. [...] w O. , na której realizowana jest inwestycja i która to inwestycja w pewnym momencie utraciła pozwolenie na budowę (nie wyjaśniono definitywnie w toku postępowania, czy uchylenie to nastąpiło ostatecznie). W. B., zaniepokojony prowadzeniem robót budowlanych, z powodów sytuacyjnie więc zrozumiałych, wystąpił z wnioskiem o prowadzenie postępowania z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Zdaniem Sądu mamy do czynienia z przypadkiem, którego art. 53a ust. 1 P.b. wprost nie dotyczy. Przepis ten – jak wspomniano – uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. Brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyżej wyroku II OSK [...]: w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego – bo do tego sprowadzałoby się działanie organu, gdyby pismo W. B. z dnia [...] grudnia 2020 r. traktowano w kategoriach pozajurysdykcyjnych. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 K.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje więc generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Powyższe oznacza, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania, jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe, natomiast gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak, to wówczas należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 K.p.a. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 P.b. czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych. Przenosząc to na realia niniejszej sprawy podkreślić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 P.b., przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny, wymusza wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, jeżeli istnieją oczywiście powody przedmiotowe do prowadzenia procedury naprawczej. Ubocznie, dala poszerzenia rozważań można dodać, że pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b., stanowiącego podstawę do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie można bowiem wykluczyć interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był tenże właściciel sąsiedniej nieruchomości. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków, to jest braku możliwości skutecznego złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnoszący o wstrzymanie robót budowlanych (por. przywołany wyżej wyrok II OSK 1573/11). W związku z powyższym skoro pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. stanowiło w istocie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy na działce [...], to należało ustalić definitywnie, czy W. B. jest osobą mającą interes prawny w weryfikacji zgodność z prawem wskazanej budowy oraz czy zachodzą przedmiotowe przesłanki prowadzenia postępowania naprawczego wobec inwestora. W zależności od tych ustaleń organ dopiero powinien podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Odmowa wszczęcia postępowania z powołaniem wyłącznie na art. 53a ust. 1 P.b., bez badania statusu skarżącego oraz bez przedstawienia ustaleń dotyczących budowy na działce [...] przy ul. [...] była przedwczesna. Odnosząc się do zarzutu skargi, że w sprawie z wniosku W. B. z dnia [...] grudnia 2020 r. powinny mieć zastosowanie przepisy P.b. obowiązujące przed [...] września 2020 r., Sąd wskazuje, że jest to zarzut nietrafny. Art. 25 nowelizacji P.b. z dnia 13 lutego 2020 r. (wyżej wskazanej) stanowi, że "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Wbrew temu, co stara się wykazać W. B. należy przyjąć, że "sprawą" w rozumieniu tego przepisu nie jest wcześniejsza sprawa o pozwolenie na budowę dla inwestycji na działce [...], która była prowadzona przez Starostę [...], ale "sprawą" tą jest sprawa naprawcza, będąca we właściwości organów nadzoru budowlanego, którą W. B. chciał właśnie zainicjować składając wniosek datowany na [...] grudnia 2020 r. (po nowelizacji P.b.). Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji koszty, na które złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł, k. 7 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.