II SA/Gd 320/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę. M. C. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 marca 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 2 lutego 2021 r. odmówił wszczęcia, na wniosek skarżącego, uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego - budynku inwentarskiego, zlokalizowanego w P., gmina B., na działce o nr ewid. gruntu [..]. Organ wskazał, że prowadzi już postępowanie administracyjne o sygnaturze [..] dotyczące tego obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, to jest przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego postępowanie zgodnie z wnioskiem nie może być wszczęte, skoro już jest w toku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie skarżącego, postanowieniem z 18 marca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wskazał najpierw, że Kierownik Urzędu Rejonowego po rozpatrzeniu wniosku M. C. G., decyzją z 5 maja 1997 r. zatwierdził projekt budowlany chlewni na 50 loch w cyklu zamkniętym i udzielił pozwolenia na budowę tego obiektu na działce o nr ewid. gruntu [..] w P., gmina B. Następnie, Starosta decyzją z 20 czerwca 2003 r. udzielił M. C. G. pozwolenia na użytkowanie chlewni. Z kolei, Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 5 maja 1997 r. o pozwoleniu na budowę uznając, że obiekt nie mieści się w wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania granicach i został przesunięty o około 46,5 m w kierunku południowo-zachodnim oraz o około 14 m w kierunku południowo-wschodnim, w kierunku jeziora. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 17 grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem sygn. akt VII SA/Wa 357/08 z 8 maja 2008 r. odrzucił skargę na tę decyzję. W konsekwencji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 14 czerwca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty z 20 czerwca 2003 r. udzielającej M. C. G. pozwolenia na użytkowanie chlewni na 50 loch w cyklu zamkniętym, zlokalizowanej w m. P., na działce nr [..] (działka powstała w wyniku podziału działki o nr ewid. gruntu [..]), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego organ odwoławczy wskazał dalej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 25 stycznia 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. obiektu budowlanego - chlewni, zlokalizowanej na działce o nr ewid. gruntu [..] w m. P., gm. B., po czym decyzją z 21 lipca 2017 r. nałożył na M. C. G. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 29 grudnia 2017 roku określonych dokumentów. Organ odwoławczy wskazał dalej na art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Następnie organ stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, następnie pozwolenie na użytkowanie. Rozstrzygnięcia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, jednak nie można uznać, że obiekt jest samowolą budowlaną. Zatem w odniesieniu do tego obiektu, który nie jest samowolą budowlaną, nie mogą być zastosowane przepisy ustawy Prawo budowlane po nowelizacji, to jest po 19 września 2020 r., gdyż tryb, którego dotyczy wniosek, stosuje się do obiektów wybudowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, a w niniejszym przypadku taka sytuacja nie zachodzi. Co więcej, w dniu 25 stycznia 2016 r. zostało wszczęte postępowanie, które ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i jest ono w toku. Biorąc to pod uwagę uznano postanowienie organu pierwszej instancji za wydane zgodnie z prawem. M. C. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 marca 2021 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zarzucił organom naruszenie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie pomimo, że nie zostały spełnione określone w tym przepisie przesłanki oraz naruszenie art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie przyjęcie, że przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Zdaniem skarżącego sprawa tocząca się obecnie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie jest tożsama z przedmiotową sprawą, odmienna jest bowiem podstawa prawna obu postępowań. Postępowanie, na które powołują się organy obu instancji toczy się w oparciu o normę art. 51 Prawa budowlanego, zaś podstawą analizowanego postępowania jest art. 49f tej ustawy. Norma ta nie obowiązywała, gdy wszczęto toczące się jeszcze postępowanie, a tym samym nie mogła ona wówczas znaleźć zastosowania. W międzyczasie stan prawny się zamienił i pojawiła się możliwość skorzystania z nowego trybu, nieznanego wcześniej ustawie. Prowadzone w trybie art. 51 ustawy postępowanie nie dało żadnych rezultatów, skarżący nie jest bowiem w stanie przedstawić zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tej okoliczności, zdaniem skarżącego, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, tj. takich, które nie wymagają analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a przedmiotowa sprawa do takich nie należy. Przechodząc do zawartej w zaskarżonym postanowieniu oceny meritum wniosku skarżącego, której to oceny w postanowieniu o umorzeniu postępowania, zdaniem skarżącego, nie powinno być, wskazano, że zawarty w art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane zwrot "bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę" należy odnosić zarówno do sytuacji, w których do wzniesienia obiektu doszło w sytuacji, w której inwestor nie legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę, ale także do sytuacji, w których pozwolenie to było, ale później zostało, w jednym z trybów nadzwyczajnych, uchylone. Tylko taka wykładnia tego przepisu pozwoli na realizację celów, jakie przyświecały ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie narusza prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiły wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, w brzmieniu uwzględniającym nowelizację dokonaną mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zwanej dalej ustawą nowelizującą, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej: "Zaproponowane w ustawie rozwiązanie dotyczące samowoli starszych niż sprzed 20 lat co do zasady nie jest przedawnieniem, gdyż zakłada ono stosowanie procedury administracyjnej. Wprowadzenie przedmiotowej procedury (brak możliwości wprowadzenia przedawnienia) konieczne jest jednak ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowanych szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy (a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań). Właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego." (zob. https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=121, s. 43-44). Jak wskazano powyżej, ustawodawca dopuścił wdrożenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z uwagi na zagrożenie, jakie niosą za sobą stare obiekty posadowione w warunkach samowoli budowlanej. Wobec prawnej dopuszczalności takiej procedury należało ocenić, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia tego postępowania. Zarazem jednak, istotne w niniejszej sprawie są przepisy przejściowe, wynikające z ww. ustawy nowelizacyjnej, a w szczególności art. 25, który stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (czyli ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ten bowiem reguluje relacje intertemporalne, a w szczególności - dopuszczalność wdrożenia procedury uregulowanej ww. ustawą nowelizacyjną w relacji do przepisów dotychczas obowiązujących i regulujących stosunki prawne objęte tymi dwoma aktami prawnymi. Kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego, a zarazem przesłanek odmowy tego wszczęcia, uregulowana jest co do zasady w art. 61 i 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania przez stronę – przyp. sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, wynikające z ww. przepisu mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, to przesłanki podmiotowe odnoszą się do zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego określonego podmiotu i w ogóle jego zdolności do bycia podmiotem obrotu prawnego, a przesłanki przedmiotowe do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. Ustawodawca w art. 61a k.p.a. wyraził w sposób konkretny tylko jedną przesłankę podmiotową, odwołującą się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie wyrażenia "uzasadnione przyczyny", wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć sytuacje, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2021). Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z 28 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1948/18 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), rozważając drugą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wskazał, że: "Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a." Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że skarżący wniósł pismem z 7 listopada 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo wpłynęło 8 listopada 2020 r.) o legalizację w trybie uproszczonym samowoli budowlanej polegającej na posadowieniu bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zlokalizowanego w m. P., gm. B. na działce nr [..]. Jak wynika z akt sprawy, w sprawie dotyczącej legalności realizacji ww. obiektu toczy się postępowanie administracyjne, wszczęte pismem z 25 stycznia 2016 r. Co więcej, na podstawie decyzji, wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, na skarżącego nałożono określone obowiązki związane z doprowadzeniem tego obiektu do zgodności z przepisami prawa. Postępowanie dotyczące doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa budowlanego ww. obiektu budowlanego na działce nr [..], wbrew twierdzeniom skarżącego jest więc w toku i bez wątpienia – ma ono charakter postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się zaś do twierdzeń skargi wskazujących na brak tożsamości spraw administracyjnych ze względu na odmienność podstaw prawnych, wynikających z art. 49f (po nowelizacji) i 51 ustawy Prawo budowlane (w oparciu o którą toczy się od 2016 r. postępowanie dotyczące analizowanego obiektu budowlanego) wskazać należy, że oczywistym jest, że skoro art. 49f został wprowadzony ustawą nowelizacyjną, a wcześniej takiego przepisu ustawa Prawo budowlane nie zawierała, to organy nie mogły na jego podstawie prowadzić sprawy skarżącego, która toczyła się na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, zmierzających do doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Wśród przepisów, stanowiących prawne podstawy do zalegalizowania robót budowlanych, wykonanych – z różnych przyczyn – niezgodnie z prawem pod rządem ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji - należy wymienić art. 48, art. 49b i 51-51 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca bowiem w oparciu o różne kryteria, wynikające z ww. przepisów kształtuje hierarchię samowoli budowlanych, czemu dał wyraz w zróżnicowanym określeniu skutków naruszeń prawa właśnie w art. 48–49b oraz w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W jednym i drugim przypadku przewidziano jednak najdalej idące sankcje w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego czy też nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 48–49b, art. 51), co jest bezspornie związane ze stanem opisywanym w doktrynie jako samowola budowlana (por. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 48, teza 5, Lex/el.). W konsekwencji, fakt zawisłości postępowania, toczącego się na podstawie jednego z wyżej wskazanych przepisów prawa stanowi, jak wskazano powyżej, przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 25 ustawy nowelizacyjnej w zw. z art. 61a k.p.a., a o czym prawidłowo postanowiły orzekające w sprawie organy. Zarazem, odmowa wszczęcia postępowania, jak słusznie zauważa skarżący, czyniła niedopuszczalną jakąkolwiek ocenę organów w zakresie przesłanek prowadzenia postępowania uproszczonego, wynikających z art. 49f ust. 1 ustawy. W konsekwencji dywagacje organu odwoławczego na temat tego, czy analizowany obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też nie – a to w ramach zastosowania przesłanki z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – były niedopuszczalne, jako dokonywane poza procedurą postępowania administracyjnego, której wszczęcie było niedopuszczalne. Powyższe uchybienie organu odwoławczego nie miało jednak wpływu na ostateczną prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie postanowień. Biorąc pod uwagę powyższe, organy obu instancji słusznie stwierdziły, że brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania i prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., gdyż zachodzi przesłanka przedmiotowa odmowy jego wszczęcia. W konsekwencji, wniosek skarżącego z 7 listopada 2020 r. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w tym przedmiocie. Sąd nie miał wątpliwości, że organy prawidłowo stwierdziły, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie są uprawnione do prowadzenia tego rodzaju postępowania w związku z wszczętym postępowaniem naprawczym, dotyczącym budynku inwentarskiego zlokalizowanego w miejscowości P., gm. B., na działce nr [..]. Ustalenie to w pełni uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania, o której orzeczono na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego był uprawniony stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.