II SA/Kr 1108/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg B. K., L. K. i L. K. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargi. L. K. oraz L. K. i B. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 16 lipca 2020 r., znak: [...], którym, po rozpoznaniu zażalenia B. P., uchylono w całości postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z 2 kwietnia 2020 r., znak: ROIK [...], wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie budowy garaży usytuowanych na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul [...] w Krakowie, wykonanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej przed 1995 r., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest kwestia rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Doliny Prądnika. W ocenie organu odwoławczego rozpatrzenie przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosku o zmianę ustaleń obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Dolina Prądnika" nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ zauważył, że w ramach postępowania legalizacyjnego dokonywana jest ocena możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej na podstawie obowiązujących w dniu wydania rozstrzygnięcia przepisów, tym samym na podstawie obowiązujących w dniu orzekania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego planowana lub procedowana zmiana planu miejscowego nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Prowadzenie prac nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, gdyż w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący źródło prawa. MWINB w Krakowie przywołał orzecznictwo sądowe uzasadniające stanowisko tego organu. Za bezpodstawne uznano także zarzuty dotyczące braku zawieszenia z urzędu postępowania z uwagi na pominięcie przez organ, że LUK-ON spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji z siedzibą w Krakowie, nie posiada organów, w związku z faktem, że w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia ww. spółka nie była uznana za stronę postępowania w przedmiocie budowy garaży usytuowanych na działkach nr [...]/, [...] obr. 42 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie. Wskazano, że rozpatrując zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, organ odwoławczy rozstrzyga kwestię istnienia zagadnienia wstępnego i jego związku przyczynowego z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, natomiast na tym etapie postępowania nie weryfikuje ustalonego przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania. L. K. oraz L. K. i B. K. w skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie zgodzili się z ww. rozstrzygnięciem wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. L. K. podniosła, że zaskarżone postanowienie jest całkowicie wadliwe, ponieważ wobec uczestniczki postępowania W. S. toczy się postępowanie w sprawie jej ubezwłasnowolnienia, a zatem wszelkie działania organów powinny być wstrzymane, do czasu ustalenia kto powinien reprezentować W. S.. Natomiast L. K. zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż fakt procedowania nad nowym planem miejscowym nie ma znaczenia prejudycjalnego dla niniejszej sprawy, oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 34 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ odwoławczy istnienia drugiej przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu w postaci uczestnictwa w kręgu stron spółki prawa handlowego nieposiadającego organów (brak powołania zarządu spółki). W uzupełnieniu skargi z 8 września 2020 r. L. K. podniósł, że ustalenia, które nakazujące rozbiórkę obiektów w sposób jednoznaczny kolidują z określonym w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązkiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Ponadto tak studium, jak i zmieniany plan zagospodarowania przestrzennego przewidują na tym terenie różne rodzaje zabudowy, co mogłoby umożliwić legalizację istniejącego obiektu sprzed 1995 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z 24 czerwca 2021 r. stanowisko w sprawie zajęła uczestniczka B. P., wnosząc o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tak zakreślonych ramach kontroli skarga okazała się niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, którym organ ten uchylił wadliwe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszeniu postępowania, odpowiada prawu. Wyjść należy od tego, że zawieszenie postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy, bowiem tamuje tok postępowania administracyjnego. Przypadki, w których zawieszenie postępowania jest obligatoryjne, zostały enumeratywnie wymienione w art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: k.p.a.). Kluczowy w sprawie przypadek zawieszenia postępowania określa art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie wskazuje się, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1020/18). Podzielić należy przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., I OSK 732/15, zgodnie z którym "związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym." Postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane, w przedmiocie budowy garaży na działkach nr [...] i [...] obr. 42 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie, jest postępowaniem, w którym ocenia się możliwość zalegalizowania robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w tym ocenia się zgodność wykonanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest natomiast, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktem prawa miejscowego stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym tocząca się procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w podanym wyżej rozumieniu, a zatem nie uzasadnia zawieszenia na tej podstawie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego (tylko przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2018 r., II OSK 427/18 oraz powołane tam orzecznictwo). Możliwość wydania decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej (pozytywnej bądź negatywnej dla adresata) jest bowiem uwarunkowana tym, że plan na danym obszarze obowiązuje, nie zaś tym, jaką plan ma treść. W konsekwencji należało podzielić pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym rozpatrzenie przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosków o zmianę ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Prądnika" nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w przedmiocie budowy garaży na działkach nr [...] i [...] obr. 42 Krowodrza w Krakowie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., a zatem nie uzasadnia zawieszenia postępowania. Stanowisko to należało uznać za prawidłowe tym bardziej, że sentencja postanowienia Inspektora Powiatowego z 2 kwietnia 2020 r. nie nawiązywała do ustawowej procedury zmiany miejscowego planu, tożsamej z procedurą uchwalenia miejscowego planu, którą inicjuje uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu (vide: art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś bliżej nieokreślone rozstrzygnięcie organu wykonawczego w przedmiocie wniosków o zmianę miejscowego planu. Nietrafione okazały się zatem zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który – zdaniem Sądu – został właściwie zinterpretowany i prawidłowo zastosowany przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy wyczerpująco i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko, czyniąc zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nietrafione okazały się ponadto zarzuty dotyczące nieuwzględnienia tego, że firma B w organizacji z siedzibą w K. nie posiada organów, a to z tej przyczyny, że spółka ta nie była stroną postępowania w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, jak i z tej przyczyny, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło kwestii wpadkowej, z którą wskazany w skardze problem nie ma związku. Nie miała również dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia znaczenia kwestia reprezentowania W. S.. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że wobec ustalenia, że W. S. zmarła w toku postępowania, Sąd zawiesił postępowanie sądowe, a następnie podjął je postanowieniem z 27 maja 2021 r. z udziałem następcy prawnego zmarłej. Wobec przedstawionych okoliczności sprawy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.