II OSK 427/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w K. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 986/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w K. w likwidacji na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 986/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w K. w likwidacji na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] czerwca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zawiesił postępowanie naprawcze prowadzone w sprawie budowy budynków mieszkalnych w W. przy ul. R. na działkach [...] (poprzednio [...]) oraz prac budowlanych na działkach [...] – obręb [...] do czasu rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w W. w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. obszar A w obrębie działki nr [...] obr. [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że Starosta W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. udzielił [...] sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji o nazwie: "budowa czterech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie grupowej z garażami (...)". W ramach tej inwestycji na działce nr [...] przy ul. R. w W., zrealizowany został jeden z czterech objętych decyzją zespołów budynków tj. 1A/1B/1C/1D. Obiekt ten został oddany do użytkowania. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty W. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., zaś skarga na tę decyzję została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 698/13. Motywem rozstrzygnięcia przyjętego przez organy administracji było to, że przedmiotowa inwestycja stanowi w istocie budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a nie jednorodzinnych. W przedstawionych okolicznościach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił prowadzone postępowanie naprawcze, wskazując na konieczność podjęcia ostatecznych rozstrzygnięć przez Radę Miejską w W. w kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie działki nr [...]. Modyfikacja ta polegać ma na zmianie przeznaczenia terenów zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną. Zażalenie na to postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. R.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego powinien zbadać zgodność robót budowlanych m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przebieg postępowania naprawczego nie jest jednak zależny od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku zainteresowanego podmiotu dotyczącego zmiany planu miejscowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie wniosła spółka [...] sp. z o.o. w K. w likwidacji, wskazując, że organ odwoławczy naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 105 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie spółki, w sprawie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zgodność zrealizowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego determinuje treść przyszłej decyzji organu nadzoru budowlanego, co uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania naprawczego. Skarga powoływała orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu naprawczym, co uzasadnia zawieszenie tego postępowania. Zwracano też uwagę na względy społeczne przemawiające za umożliwieniem inwestorowi legalizacji wykonanych robót budowlanych (duże zaangażowanie środków finansowych, spłata kredytów hipotecznych, działanie inwestora w zaufaniu do decyzji organów administracji, potencjalne odszkodowania dla właścicieli wyodrębnionych lokali). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r. odrzucił skargę. Zasadniczym motywem tego orzeczenia było przyjęcie, iż zaskarżone w sprawie postanowienie organu odwoławczego, uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania oraz umarzające postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięciem, które skutkuje odmową zawieszenia postępowania administracyjnego. Na tego rodzaju postanowienie nie przysługuje zażalenie (art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a.) i w konsekwencji także skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła [...] sp. z o.o. w K. w likwidacji. Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając, że podstawy skargi kasacyjnej są usprawiedliwione, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017 r. wydanym w trybie art. 179a p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżone własne postanowienie z dnia 7 listopada 2016 r. i skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd przyjął, że choć skutek procesowy rozstrzygnięcia organu odwoławczego uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest przeszkód do dalszego prowadzenia tego postępowania, to jednak oceniając dopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia należy mieć na uwadze różnicę jaka występuje między skutkiem procesowym rozstrzygnięcia, a przedmiotem zaskarżenia. Dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia nie może być zależna od ocen dokonanych przez pryzmat procesowych jego skutków, lecz wyłącznie przez pryzmat przedmiotu zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r. II OSK 608/16). W tej zaś sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które podlega kontroli sądu administracyjnego. Wydanym na tym samym posiedzeniu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd wskazał, iż - stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością organu prowadzącego postępowanie, a nadto, bez rozstrzygnięcia tejże kwestii, nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji kończącej postępowanie. Inaczej mówiąc, wydanie orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej sprawy, przez inny organ lub sąd. Występować więc musi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Sądu, słusznie przyjął orzekający organ nadzoru budowlanego, że wskazana okoliczność (wniosek o zmianę planu miejscowego) nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że w ramach postępowania legalizacyjnego popełnionej samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, organ administracji dokonuje oceny sprawy (dopuszczalności legalizacji) przez pryzmat obowiązujących w chwili załatwiania sprawy przepisów, w tym prawa miejscowego. Skoro więc w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązują przepisy określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące punkt odniesienia dla oceny zgodności z prawem (w tym zalegalizowania) zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, zatem brak jest podstaw do uznawania, że istnieje prawna relacja (związek) między procedowaną zmianą planu, a postępowaniem legalizacyjnym, nakazująca zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zakończenia prac nad zmianą aktu prawa miejscowego. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z 30 grudnia 2015 r., II OSK 1037/14, z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11, z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11, z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2374/14). Brak jest zatem związku – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. między wszczęciem procedury zmiany planu miejscowego, a rozpatrzeniem sprawy legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu, nie jest przy tym uprawnione zawarte w skardze odwołanie się do poglądów dotyczących możliwości zawieszenia postępowania legalizacyjnego w związku z ubieganiem się inwestora o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W ramach postępowań legalizacyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego np. na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego warunkiem koniecznym wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest m.in. przedstawienie przez inwestora właśnie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem kontrolowane w tej sprawie postanowienie zapadło w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Z tych zaś ostatnio wskazanych przepisów nie wynika, aby dążenie inwestora do zmiany planu miejscowego mogło być brane pod uwagę przy ocenie możliwości popełnionej legalizacji samowoli budowlanej. Analogia zatem do ubiegania się przez inwestora o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, nie jest więc w realiach tej sprawy zasadna. Sąd nie mógł również uwzględnić powoływanych w skardze względów społecznych, mających przemawiać za brakiem usprawiedliwienia dla wydanego przez organ postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. Przedstawione argumenty, choć niewątpliwie istotne dla osób, których postępowanie legalizacyjne dotyczy, są przesłankami prawnie irrelewantnymi, a przez to nie mogły być brane pod uwagę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] sp. z o.o. w K. w likwidacji, opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż toczące się obecnie postępowanie w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej, a w konsekwencji oddalenie skargi na postanowienie uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania oraz umarzające postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a tym samym do utrzymania w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na fakt, iż toczące się postępowanie mające na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zostały spełnione, a mianowicie: zagadnienie kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania dla przedmiotowej nieruchomości wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego naprawczego, rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do innego organu, jego rozstrzygnięcie poprzedza merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie, istnieje również niewątpliwa zależność pomiędzy tym uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w tzw. postępowaniu naprawczym. W ocenie skarżącego organ, a następnie Sąd, dokonał wadliwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjmując, że zagadnieniem prejudycjalnym może być tylko wynik takiego postępowania prowadzonego przed innym organem lub sądem, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde zakończenie postępowania administracyjnego głównego. Nie sposób zgodzić się z taką argumentacją w przypadku, w którym postępowanie dotyczy zastosowania art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w którym treść wydanej decyzji może być diametralnie różna - od nakazania wstrzymania robót, przez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, nakazanie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodność zrealizowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje w sposób fundamentalny treść przyszłej decyzji organu nadzoru budowlanego. W tej sprawie inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego od momentu budowy, a także stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę uległ już diametralnej zmianie, jeżeli chodzi o przeznaczenie przedmiotowej działki (o czym organ odwoławczy prawdopodobnie nie wie, albowiem zaniechał wszelkich czynności sprawdzających w tym zakresie, zaś Sąd I instancji do kwestii tej nie odniósł się w żaden sposób), ponadto toczy się kolejne postępowanie w przedmiocie zmiany planu, która spowoduje możliwość legalizacji przedmiotowej inwestycji. Pełnomocnik spółki przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wymogu przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej. Podniósł, iż skoro wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi koniecznej materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma charakter procesowy, albowiem pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym możliwość wydania decyzji innej treści (legalizującej samowolę budowlaną, zamiast decyzji o nakazie rozbiórki), to taki sam charakter ma wdrażana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw. Postępowanie naprawcze w tej sprawie toczy się na skutek wyeliminowania w 2013 r. z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor w grudniu 2014 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania naprawczego w związku ze złożeniem wniosku do Rady Miejskiej w W. o dokonanie zmiany treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu umożliwienia legalizacji użytkowanego już budynku mieszkalnego. W tym stanie faktycznym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 105 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których wydanie przez właściwy organ orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd. Przy czym, pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolicie stanowisko, iż podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenie na tej podstawie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2012 r., II OSK 2347/10, z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11, z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11, z 30 grudnia 2015 r., II OSK 1037/14, z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2374/14, z 28 czerwca 2018 r., II OSK 1906/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Od strony formalnej trudno przyjąć, aby uchwalenie zmiany aktu prawa miejscowego stanowiło "rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest również bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zmianą planu miejscowego, a załatwieniem sprawy toczącej się w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. W postępowaniu naprawczym toczącym się na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na niezgodność inwestycji z planem miejscowym, w dacie budowy obiektu budowlanego i w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązywał i nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem wydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie naprawcze nie jest uzależnione od jakiegokolwiek rozstrzygnięcia innego organu. Wszczęcie procedury planistycznej nie stanowi kwestii prejudycjalnej, uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym. Ponadto nawet podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym ustaleniu przeznaczenia terenu oraz określeniu sposobów jego zagospodarowania na zgodnie z zamierzeniem inwestora. W tej sprawie brak jest natomiast nawet informacji o wszczęciu przez gminę jakiejkolwiek procedury planistycznej w celu uwzględnienia wniosku inwestora. Zwrócić należy ponadto uwagę, iż przepis szczególny w stosunku do art. 97 k.p.a., tj. art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje fakultatywne (ust. 1) lub obligatoryjne (ust. 2) zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu miejscowego wyłącznie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej podniesiono argument, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na możliwość zawieszenia postępowania legalizacyjnego w przypadku samowoli budowalnej do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zatem również w przypadku zmiany miejscowego planu takie zawieszenie powinno być dopuszczalne. W odniesieniu do tej kwestii zauważyć należy, iż w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do realizacji inwestycji konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, natomiast w decyzji o warunkach zabudowy organ ustala w oparciu o tzw. państwowy porządek planistyczny (przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy szczególne innych ustaw), warunki zabudowy dla danej działki. W przypadku legalizacji samowoli budowalnej, o której mowa w art. 48 Prawa budowalnego organ nadzoru budowlanego, nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1). W tym drugim przypadku uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem koniecznym do zbadania przez organ nadzoru budowlanego zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 49 ust. 1 pkt 1). Możliwość legalizacji samowoli budowlanej jest w tym przypadku uzależniona od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. ustalenia warunków zabudowy dla danej działki. Ustalenie warunków zabudowy jest więc zagadnieniem wstępnym dla legalizacji samowoli budowlanej (czy też legalizacji innych naruszeń prawa budowlanego niebędących samowolą budowlaną w postępowaniu naprawczym). Natomiast pomiędzy potencjalną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzją organu nadzoru budowlanego legalizującą samowolę lub inne naruszenia prawa budowlanego nie zachodzi związek przyczynowy, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego powinien ocenić dopuszczalność legalizacji danej inwestycji według obowiązujących w dacie orzekania na danym terenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.