III OSK 7272/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od punktu 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 421/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania tiret drugiego i trzeciego wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 421/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania tiret drugiego i trzeciego wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do rozpoznania tiret trzeciego wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. w części dotyczącej uchwał i decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie skargę oddalił, a także zasądził od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 12 grudnia 2017 r. Stowarzyszenie [...], dalej jako "Stowarzyszenie", zwróciło się do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, dalej: "KRRiT", o udostępnienie: - informacji o wszystkich karach pieniężnych nałożonych wobec nadawców od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r. z podaniem nazwy nadawcy i kwoty; - skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar, o których mowa w poprzednim punkcie - uchwał i decyzji właściwych organów, protokołów z obrad KRRiT, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców; - informacji o postępowaniach sądowych toczących się w związku z zaistniałymi karami, o których mowa w poprzednich pytaniach – również przez podanie sygnatury; - skanów umów związanych z zamawianiem opinii zewnętrznych ekspertów, jak też samych opinii, w związku z zaistniałymi sprawami, o których mowa we wniosku (kary dla nadawców od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 57/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 12 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tiret drugie i czwarte, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądził zwrot kosztów postępowania. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej KRRiT od powyżej określonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 492/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu NSA uznał za usprawiedliwione dwa zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Pierwszy dotyczył naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza przedmiotowe granice sprawy oraz niewyjaśnienie granic skargi na bezczynność, z naruszeniem art. 49 § 1 p.p.s.a. Drugi usprawiedliwiony zarzut dotyczył naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA, przy skorygowanym przez siebie zakresie skargi na bezczynność, Sąd I instancji wyszedł poza przedmiotowe granice sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli (pkt 3 wyroku) objął ten zakres wniosku z 12 grudnia 2017 r., który - w ocenie Sądu I instancji - nie był przedmiotem skargi na bezczynność. Natomiast jeżeli istniały, w ocenie Sądu I instancji, wątpliwości, co do zakresu skargi na bezczynność, podnoszone już w odpowiedzi na skargę, to "w razie niedopełnienia przez stronę wymogu wyraźnego i precyzyjnego wyrażania oświadczeń procesowych i zaistnienia wątpliwości co do znaczenia i zamysłu żądania zawartego w piśmie, sąd administracyjny nie może dokonywać wyboru lub oceny wniosków strony według własnego uznania, lecz zobowiązany jest wezwać stronę do sprecyzowania wniosków objętych pismem, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a." W kontekście tego, co Sąd I instancji uczynił przedmiotem skargi na bezczynność i jakie tym samym wyznaczył granice sprawy (cały wniosek, czy tiret drugie i czwarte wniosku), wskazane naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA, Sąd I instancji nie wyjaśnił także precyzyjnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. art. 141 § 4 p.p.s.a.) - tj. tego, czy uchwały oraz protokoły obrad Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz umowy z podmiotami zewnętrznymi, dotyczące opinii i ekspertyz, a także same te opinie i ekspertyzy, można uznać za informację publiczną. Konkludując NSA wskazał, że rozważania Sądu I instancji zawarte na str. 13-14 uzasadnienia wyroku nie dają jasnej odpowiedzi na pytania o status protokołu z obrad Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, a także uchwał tego organu - na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt 1 sentencji, w zakresie, w jakim Sąd zobowiązał Organ do rozpoznania tiret trzecie wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. w odniesieniu do wskazanych tam uchwał i decyzji podczas, gdy zostały one wymienione w tiret drugim tego wniosku i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 lub art. 133 § 1, w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie orzeczenia, przede wszystkim sentencji wyroku, na okolicznościach, które nie wynikają z akt sprawy, podczas gdy kontrola legalności wykonywana przez sąd administracyjny powinna odnosić się do stanu faktycznego i stanu sprawy postępowania administracyjnego - przy czym w wyniku opisanego tu naruszenia sentencja wyroku w zaskarżonej części nie odnosi się do pierwotnego żądania strony i rodzi wątpliwości w zakresie sposobu wykonania orzeczenia Sądu przez organ, w perspektywie związania wyrokiem, 2) art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające braku uwzględnienia ram wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w ramach autokontroli przez Sąd I instancji na podstawie art. 179a p.p.s.a., ze względu na to, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione oraz o zastąpienie w pkt 1 wyroku słów "tiret trzeciego" słowami "tiret drugiego", alternatywnie, w przypadku braku uwzględnienia powyższego o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części oraz o rozpoznanie skargi w tym zakresie na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez zastąpienie wyrażenia odnoszącego się do określonego tiret wniosku (jak powyżej), bądź o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie go do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku powinna potwierdzać proces badania przez Sąd I instancji zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu działania organu. W niniejszym przypadku nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy dochodzi do rozbieżności pomiędzy zapadłym rozstrzygnięciem sądu I instancji, a treścią uzasadnienia takiego wyroku. Otóż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była bezczynność KRRiT w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 12 grudnia 2017 r., w zakresie tiret drugie i trzecie tego wniosku tj. jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji bezczynność co do: - skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar, o których mowa w poprzednim punkcie - uchwał i decyzji właściwych organów, protokołów z obrad KRRiT, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców, - informacji o postępowaniach sądowych toczących się w związku z zaistniałymi karami, o których mowa w poprzednich pytaniach – również przez podanie sygnatury W konsekwencji WSA w Warszawie rozpoznając skargę w tak określonym zakresie zobowiązał w punkcie 1 wyroku z 4 sierpnia 2021 r., sygn. II SAB/Wa 421/21 Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do rozpoznania tiret trzecie wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. w części dotyczącej uchwał i decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Tymczasem, jak sam wskazał na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji "analiza dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie, doprowadziła Sąd do wniosku, że stan bezczynności zarzucany skargą w zakresie tiret drugie w części dotyczącej uchwał i decyzji potwierdził się. Żądane informacje stanowią bowiem informację publiczną, o czym przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji." Co istotne dalej Sąd I instancji uznał, że zawarty w tiret trzecie "zarzut związany z nieudostępnieniem informacji o postępowaniach sądowych toczących się w związku z zaistniałymi karami (...) za niezasadny". Niewątpliwie także z treści tiret drugie skargi wynika, że tylko w nim (a nie w tiret trzecie) zarzucono bezczynność w zakresie skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar - uchwał i decyzji właściwych organów, protokołów z obrad KRRiT. Zatem słusznie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 1 zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem w tym zakresie. Jednocześnie podkreślić należy, że tiret drugie wniosku skarżącego z 12 grudnia 2017 r. odnosi się do skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar - uchwał i decyzji właściwych organów, ale także do protokołów z obrad KRRiT, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców. Co więcej NSA w swoim wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. III OSK 492/21 wyraźnie nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie ocenił, jak na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (w tym w szczególności na gruncie art. 6 u.d.i.p.) zakwalifikować powyższe rodzaje dokumentów, których udostępnienia skanów żądało skarżące Stowarzyszenie (str. 11 uzasadnienia). O ile WSA w Warszawie takiej kwalifikacji dokonał w stosunku do uchwał i decyzji, to brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stosownego odniesienia się do protokołów z obrad KRRiT. Sąd I instancji uznał, że uchwały i decyzje, o których mowa w tiret drugie wniosku z 12 grudnia 2017 r. stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Jednak w żaden sposób nie zakwalifikował wskazanych w tym tiret protokołów z obrad KRRiT – ani nie uznał, że stanowią one informację publiczną podlegającą udostępnieniu (nie ujął ich też w treści rozstrzygnięcia zawartym w punkcie 1 zaskarżonego wyroku), ani też nie przyjął, że nie są one taką informacją publiczną. Rozważania Sądu I instancji zawarte na stronach 8-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dają jasnej odpowiedzi w zakresie statusu protokołów z obrad KRRiT. Na tą okoliczność zwracał uwagę już NSA w swoim wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. III OSK 492/21 (str. 12 uzasadnienia). Tym samym należało uchylić punkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 421/21 i w tym zakresie przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie byłoby uzasadnione obciążanie powyższymi kosztami skarżącego w I instancji Stowarzyszenia.