III OSK 492/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 57/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2018 r. II SAB/Wa 57/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tiret drugiego i czwartego, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o: - udostępnienie informacji o wszystkich karach pieniężnych nałożonych wobec nadawców od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r. z podaniem nazwy nadawcy i kwoty; - udostępnienie skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar, o których mowa w poprzednim punkcie - uchwał i decyzji właściwych organów, protokołów z obrad KRRiTV, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców; - udostępnienie informacji o postępowaniach sądowych toczących się w związku z zaistniałymi karami, o których mowa w poprzednich pytaniach – sygnatury; - udostępnienie skanów umów związanych z zamawianiem opinii zewnętrznych ekspertów, jak też samych opinii, w związku z zaistniałymi sprawami, o których mowa we wniosku (kary dla nadawców od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r.). W odpowiedzi na powyższe, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji pismem z [...] stycznia 2018 r. przesłała skarżącemu wykaz nałożonych kar pieniężnych wydanych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r. wraz z informacją o stanie sądowych postępowań odwoławczych bądź egzekucyjnych, czy dokonanych wpłatach należności z tytułu kar do budżetu państwa. Jednocześnie poinformowano skarżące Stowarzyszenie, że KRRiT nie prowadzi wykazu z uwzględnieniem sygnatur sądowych ani zbioru wyroków sądowych (na własne potrzeby wykorzystywane są ogólnie dostępne systemy informacji o orzecznictwie sądów polskich). Poinformowano również, że protokoły posiedzeń KRRiT stanowią wewnętrzny dokument udostępniany stronom danego postępowania we fragmencie odpowiednim dla danej sprawy i według ustawy o radiofonii i telewizji uprawnienie do nakładania kar jest samodzielną kompetencją przewodniczącego KRRiT, która nie wymaga uchwały KRRiT. Takie uchwały były podejmowane tylko w niektórych sprawach, jak na przykład dotycząca nałożenia kary na nadawcę programu TVN 24. Uchwała w tej sprawie wraz z uzasadnieniem decyzji została opublikowana na stronie internetowej KRRiT. Z uwagi na to, że w sprawie kary nałożonej na spółkę TVN postępowanie znajduje się obecnie w fazie przedsądowej procedury odwoławczej, to dokumenty tej sprawy nie są udostępniane ze względu na dobro toczącego się postępowania. Poinformowano również, że w KRRiT nie jest prowadzone archiwum podręczne i z tego względu starsze materiały muszą być pobierane ze składnicy archiwalnej. Co do treści umowy w sprawie dotyczącej kary nałożonej na spółkę TVN poinformowano, że umowa o dzieło została zawarta [...] stycznia 2017 r. Przedmiot umowy dotyczył wykonania na zamówienie KRRiT wielogodzinnego monitoringu sześciu stacji telewizyjnych pod kątem przestrzegania przez nadawców przepisów prawa w zakresie obowiązków programowych, w szczególności dotyczących dostarczania informacji, o czym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, a także zobowiązań koncesyjnych oraz przygotowania w tym zakresie raportu do [...] lutego 2017 r. Za wykonaną pracę wykonawca otrzymał łączne, maksymalne wynagrodzenie brutto za prawidłowe wykonanie przedmiotu umowy w wysokości [...] zł, co wyczerpało wszelkie należności i koszty wykonawcy z tytułu prawidłowego wykonania umowy, w tym wynagrodzenie za przeniesienie autorskich praw majątkowych do raportu. Przy postępowaniu w tej sprawie KRRiT korzystała także z pomocy prawnej kancelarii adwokackiej prowadzonej przez dr hab. [...] (umowa z [...] lipca 2017 r. na kwotę [...] zł). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...] zarzucając, w zakresie rozpoznania tiret drugiego i trzeciego wniosku z [...] grudnia 2017 r., naruszenie: 1. art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej; 2. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 33 i 35 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") w zakresie braku udostępnienia pełnej treści wnioskowanej umowy; 3. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia wnioskowanej treści ekspertyzy (opinii). Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w zakresie dotychczas nierozpoznanym, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. W rozpoznawanej sprawie organ nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 13 ust. 2 ustawy i wobec powyższego nie udostępnił informacji w terminie, który upłynął [...] grudnia 2017 r. Zdaniem skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek wynikająca z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., dlatego też na dzień udzielania odpowiedzi wnioskowany raport nie podlegał wyłączeniu z jawności, jak również dla toczącego się postępowania o ujawnienie raportu nie miało znaczenia toczące się postępowanie w sprawie odwołania od decyzji o ukaraniu spółki [...] S.A. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że wnioskowany raport nie podlega już zmianie, ma charakter zamknięty, spółka miała możliwość zapoznania się z jego treścią, zaś w postępowaniu nie bierze udziału inny podmiot, który nie ma dostępu do treści tego raportu. Zatem jego udostępnienie nie wpływa na przyszłe działania podmiotów zainteresowanych, a jego upublicznienie jest w interesie publicznym, w szczególności ze względu na zainteresowanie mediów, opinii publicznej, jak również w kontekście potencjalnego wpływania na niezależne media przez KRRiT. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o jej oddalenie, podnosząc między innymi wątpliwości, co do zakresu skargi na bezczynność. W piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r. organ podał, że [...] lutego 2018 r. na stronie BiP KRRiT zamieszczono materiały związane z nałożeniem kary na spółkę [...] S.A., których m.in. dotyczył wniosek. Przedmiotowa informacja została [...] lutego 2018 r. przekazana Stowarzyszeniu. Powołanym na wstępie wyrokiem z 11 lipca 2018 r. II SAB/Wa 57/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę w zakresie rozpoznania tiret drugiego i czwartego wniosku z [...] grudnia 2017 r. za zasadną. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że pomimo, że Stowarzyszenie [...] w akapicie pierwszym zarzuciła Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji bezczynność w rozpoznaniu wniosku "w zakresie jego tiret drugiego i trzeciego", to w zarzucie 2 szczegółowo wskazała, że dotyczy to "braku udostępnienia pełnej treści wnioskowanej umowy", tj. tiret czwartego. Sąd I instancji uznając to za pomyłkę rozpoznał skargę w tym zakresie. Na wstępie rozważań Sąd I instancji powołując art. 21 u.d.i.p., wskazał, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Natomiast bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.i.d.p. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, Stowarzyszenie wyraźnie żądało udostępnienia informacji w postaci skanów dokumentów, zaś organ udostępniając informację załączył jedynie decyzje dotyczące wymierzonych kar. Organ nadto nie udostępnił treści wnioskowanych uchwał, pomimo, że takowe były podejmowane. Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu organu, że protokół stanowi dokument wewnętrzny i nie podlega udostępnieniu. Zdaniem Sądu I instancji protokół z obrad stanowi informację publiczną i należy ją udostępnić stronie skarżącej. Sąd wskazał, że dostęp do posiedzeń kolegialnych organów dotyczy wyłącznie organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a takim organem z pewnością nie jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Nie oznacza to jednak, że żądane informacje zawarte w protokołach z jej posiedzeń nie będą miały przymiotu informacji publicznej. Ustawa nie posługuje się pojęciem dokumentu "wewnętrznego", a odwołuje się tylko do definicji "dokumentu urzędowego" (art. 6 ust. 2). Odwołując się zaś jedynie do definicji, która gwarantuje wnioskodawcy wyłącznie wgląd do takiego dokumentu nie wyłącza jednak możliwości realizacji prawa do uzyskania informacji o dokumencie lub z dokumentu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. w sytuacji, w której jego treść ma związek ze sprawą publiczną. Sąd wskazał, że Stowarzyszenie żądało "skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar", zatem nie dotyczyło uchwał Krajowej Rady, lecz ewentualnych decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Sąd I instancji podniósł, że opinie i ekspertyzy służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym, nie mają waloru informacji publicznej. Jednakże organ nie wskazał, że taki stan rzeczy ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji bezczynność nie miała natomiast rażącego charakteru, bo ze strony organu nie było lekceważenia i ignorowania skarżącego Stowarzyszenia. Z kolei co do tiret pierwszego i trzeciego, mimo że organ na wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r. odpowiedział w dniu [...] stycznia 2018 r., a więc po upływie 14 dni, to jednak nie pozostawał w bezczynności, bowiem odpowiedź powyższa została udzielona przed wniesieniem skargi do Sądu i w tej sytuacji należało skargę w tym zakresie oddalić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza podmiotowe granice sprawy i orzekanie w przedmiocie bezczynności Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy skarga z [...] stycznia 2018 r. została wniesiona na bezczynności Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza przedmiotowe granice sprawy i orzekanie w przedmiocie bezczynności w zakresie tiret drugiego i czwartego wniosku Stowarzyszenia [...] z [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy skarga z [...] stycznia 2018 r. została wniesiona na bezczynności Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w zakresie tiret drugiego i trzeciego tego wniosku; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny i umożliwiający ocenę, czy przesłanki, na których oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie są trafne oraz nie zawarcie uzasadnienia co do części rozstrzygnięcia odnoszącej się do tiret czwartego wniosku Stowarzyszenia [...] z [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej; - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2. prawa materialnego: a) poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 9 ust. 3 i art. 53 ust. 1 u.r.t. poprzez przyjęcie, że protokoły z posiedzeń Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy stanowić one mogą wyłącznie dokument wewnętrzny, nieobejmujący informacji publicznej; b) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że protokoły z posiedzeń Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji podlegają, jako informacja publiczna udostępnieniu na wniosek w trybie tej ustawy w sytuacji, gdy jako dokumenty wewnętrzne z uwagi na brak przymiotu informacji publicznej nie podlegają one udostępnieniu na podstawie tego przepisu; c) poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że opinie zewnętrznych ekspertów związane ze sprawami dotyczącymi kar dla nadawców od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r. stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy stanowić one mogą wyłącznie dokument wewnętrzny, nieobejmujący informacji publicznej; d) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że opinie zewnętrznych ekspertów związane ze sprawami dotyczącymi kar dla nadawców od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r. podlegają jako informacja publiczna udostępnieniu na wniosek w trybie tej ustawy w sytuacji, gdy jako dokumenty wewnętrzne z uwagi na brak przymiotu informacji publicznej nie podlegają one udostępnieniu na podstawie tego przepisu; e) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 u.d.i.p. i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia [...] w zakresie dotyczącym udostępnienia skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar (uchwały i decyzje właściwych organów) oraz skanów umów związanych z zamawianiem opinii zewnętrznych ekspertów, w sytuacji gdy informacja o wymienionych dokumentach, jak również treść właściwej umowy zostały już udostępnione wnioskującemu Stowarzyszeniu [...]. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; – z ostrożności procesowej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; – rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; – zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne wskazanie organu, którego dotyczyła skarga na bezczynność. Skarżący bowiem w skardze wskazał Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, natomiast tenże Sąd stwierdził, że organem, o którego bezczynności rozstrzygnął, był Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Sama już analiza ustawy o radiofonii i telewizji prowadzi do wniosku, że są to dwa odrębne organy. Skarżący kasacyjnie wskazał nadto, że skarga dotyczyła tiret drugiego i trzeciego wniosku, zaś określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Sąd I instancji nie może bowiem uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone (w rozpoznawanej sprawie Sąd sam doprecyzował wniosek i rozpoznał bezczynność w zakresie tiret drugiego i czwartego). Określenie przedmiotu zaskarżenia należy wyłącznie do wnoszącego skargę i nie może być przedmiotem domniemania, na co również wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli natomiast w sprawie niniejszej Sąd I instancji uznał, że zakres zaskarżenia określony w skardze Stowarzyszenia wymagał doprecyzowania, zobowiązany był uzupełnić brak skargi w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie dopatruje się także naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie konkretnych i jednoznacznych wytycznych co do dalszego postępowania. Sąd, zobowiązując organ do udostępnienia informacji, nakazał udostępnić uchwały, stwierdzając jednocześnie, że złożony wniosek w zasadzie ich nie dotyczył. Organ wskazał także na wątpliwości w kwestii tego, czy udostępnieniu podlegać miały informacje o istnieniu poszczególnych aktów czy ich treść. Podobnie w przypadku opinii i ekspertyz, Sąd I instancji z jednej strony wskazał na konieczność ich udostępnienia, z drugiej zaakceptował przywoływane przez organ stanowisko, że tego rodzaju opinie i ekspertyzy nie mają waloru informacji publicznej. Tym samym, organ pozbawiony był wymaganych prawem wytycznych co do sposobu realizacji wniosku, nakazanej w sentencji zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie wyjaśnił ponadto jakimi przesłankami kierował się przy ocenie czy poszczególne informacje i dokumenty, których dotyczył przedmiotowy wniosek stanowią informację publiczną. Nie można bowiem zgodzić się z WSA, że protokoły z posiedzeń KRRiT dotyczące nakładanych przez Przewodniczącego KRRiT kar stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji nakładanie kar na nadawców za nieprzestrzeganie przepisów ustawy w nim wymienionych stanowi wyłączną kompetencję Przewodniczącego KRRiT i nie wymaga uprzedniej uchwały Krajowej Rady. W wypadku natomiast jej podjęcia w tego rodzaju sprawach, uznać należy ją wyłącznie za głos doradczy czy wskazówki udzielane na etapie przygotowywania stanowiska przez właściwy organ, tj. Przewodniczącego KRRiT. Z uwagi na fakt, że protokoły sporządzane są z posiedzeń KRRiT, działającej jako organ kolegialny, analogiczne uwagi należy odnieść również do nich. Mają one w takich wypadkach wyłącznie charakter tzw. dokumentu wewnętrznego, zawierającego głos doradczy, niewiążące rekomendacje dla Przewodniczącego KRRiT, udzielane na etapie rozważania rozstrzygnięcia przez ten organ, które w każdym momencie mogą ulec zmianie. W konkluzji skarżący kasacyjnie wskazał, że z uwagi na brak możliwości uznania protokołów z posiedzeń KRRiT za informację publiczną, nie można uznać tym samym, że organ pozostawał w bezczynności. Reasumując, skarżący kasacyjnie organ podniósł, że [...] stycznia 2017 r. Stowarzyszeniu udostępnione zostały informacje o karach pieniężnych nałożonych na nadawców w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r., tożsamości osób, z którymi umowy zostały zawarte, jak również o ich przedmiocie i kwocie wynagrodzenia - a więc wszystkie informacje, do których odnosiły się argumenty przedstawione w skardze z [...] stycznia 2018 r. Stowarzyszenie nie kwestionowało natomiast, aby uzyskana w tym zakresie informacja nie spełniała jego oczekiwań, a odniosło się wyłącznie do protokołów, które, jak już wcześniej wskazano, nie mogą być uznane za informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Za usprawiedliwione należało uznać dwa zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Pierwszy dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza przedmiotowe granice sprawy oraz niewyjaśnienie granic skargi na bezczynność, z naruszeniem art. 49 § 1 p.p.s.a., o czym jest mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (pkt 1 lit. b – str. 7-8). Drugi usprawiedliwiony zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że z literalnej treści skargi wniesionej do Sądu I instancji wynika, że przedmiotem skargi jest bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z [...] grudnia 2017 r., w zakresie tiret drugiego i trzeciego tego wniosku. Sąd I instancji przyjął, że tak wskazany zakres skargi na bezczynność jest pomyłką jej autora, gdyż w istocie skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie tiret drugiego i czwartego wniosku, o czym świadczy zarzut drugi i uzasadnienie skargi. Abstrahując chwilowo od tego, czy Sąd I instancji mógł takiej korekty dokonać we własnym zakresie, skonstatować trzeba, że w ocenie Sądu I instancji przedmiot skargi obejmował bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w odniesieniu do żądań zawartych w tiret drugim i czwartym wniosku. Przy takim założeniu tylko to powinno być zatem przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Tymczasem Sąd Wojewódzki w pkt 3 wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie, w uzasadnieniu podając, że "(...) co do tiret pierwszego i trzeciego, mimo że organ na wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r. odpowiedział w dniu [...] stycznia 2018 r., a więc po upływie 14 dni, to jednak nie pozostawał w bezczynności, bowiem odpowiedź powyższa została udzielona przed wniesieniem skargi do Sądu i w tej sytuacji należało skargę w tym zakresie oddalić." Przy skorygowanym przez siebie zakresie skargi na bezczynność, Sąd I instancji wyszedł poza przedmiotowe granice sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli (pkt 3 wyroku) objął ten zakres wniosku z [...] grudnia 2017 r., który – w ocenie Sądu I instancji – nie był przedmiotem skargi na bezczynność. Jeśli natomiast istniały, w ocenie Sądu I instancji, wątpliwości, co do zakresu skargi na bezczynność, podnoszone już w odpowiedzi na skargę, to "W razie niedopełnienia przez stronę wymogu wyraźnego i precyzyjnego wyrażania oświadczeń procesowych i zaistnienia wątpliwości co do znaczenia i zamysłu żądania zawartego w piśmie, sąd administracyjny nie może dokonywać wyboru lub oceny wniosków strony według własnego uznania, lecz zobowiązany jest wezwać stronę do sprecyzowania wniosków objętych pismem, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a." (zob. postanowienie NSA z 27 maja 2014 r. II GSK 1157/14, LEX nr 1465303). W kontekście tego, co Sąd I instancji uczynił przedmiotem skargi na bezczynność i jakie tym samym wyznaczył granice sprawy (cały wniosek, czy tiret drugi i czwarty wniosku), o czym była mowa wyżej, wskazane naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za niezasadny należało za to uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza podmiotowe granice sprawy i orzekanie o bezczynności Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy skarga została wniesiona na bezczynności Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. "Zgodnie z art. 7 ust. 1 [ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji] w skład Krajowej Rady wchodzi pięciu członków powoływanych: 2 przez Sejm, 1 przez Senat i 2 przez Prezydenta, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 na podstawie ustaw i w celu ich wykonania Krajowa Rada wydaje rozporządzenia i uchwały. Mając na uwadze, że Krajowa Rada jest organem kolegialnym, zasady jej reprezentacji zostały określone w art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, Przewodniczący Krajowej Rady kieruje jej pracami, reprezentuje Krajową Radę oraz wykonuje zadania określone w ustawie. Tym samym w przypadku uwzględnienia skargi sformułowanej jako bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rozpoznaniu wniosku zasadnym jest zobowiązanie Przewodniczącego Rady do rozpoznania wniosku, albowiem to Przewodniczący kieruje pracami Rady i reprezentuje Radę, natomiast Rada jako organ kolegialny nie jest reprezentowana w inny sposób. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 P.p.s.a nie jest zasadny" (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. I OSK 3502/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w całości ten pogląd podziela. Sąd I instancji nie wyjaśnił natomiast na tyle precyzyjnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. art. 141 § 4 p.p.s.a.), aby ocena dotycząca tego, czy uchwały oraz protokoły obrad Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz umowy z podmiotami zewnętrznymi, dotyczące opinii i ekspertyz, a także same te opinie i ekspertyzy, można uznać za informację publiczną – poddawała się kontroli kasacyjnej. "Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., I OSK 1863/20, LEX nr 3109258). W łącznikach dwa i cztery wniosku z [...] grudnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o: - udostępnienie skanów dokumentów towarzyszących nakładaniu wszystkich kar, o których mowa w poprzednim punkcie - uchwał i decyzji właściwych organów, protokołów z obrad KRRiTV, podczas których podejmowano decyzje w sprawie kar pieniężnych nakładanych na nadawców; - udostępnienie skanów umów związanych z zamawianiem opinii zewnętrznych ekspertów, jak też samych opinii, w związku z zaistniałymi sprawami, o których mowa we wniosku (kary dla nadawców od 1 stycznia 2012 r. do 12 grudnia 2017 r.). Sąd I instancji powinien więc ocenić, jak na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (w tym w szczególności na gruncie art. 6 u.d.i.p.) zaklasyfikować powyższe rodzaje dokumentów, których udostępnienia skanów żądało skarżące Stowarzyszenie, czego nie można w sposób jednoznaczny ustalić na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z wniosku wyraźnie wynika, że chodzi o skany poszczególnych dokumentów, a nie o to, jakie informacje one zawierają i czy te informacje można uznać za publiczne. Oceniony powinien zostać więc każdy z rodzajów żądanych dokumentów z osobna, pod kątem tego, czy mamy do czynienia z dokumentem urzędowym, czy też wewnętrznym. Od tego zależy, czy bezczynność dotyczyła udostępnienia wszystkich żądanych dokumentów, czy tylko niektórych z nich. Tam, gdzie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, nie można uznać bezczynności organu, jeśli informacja o tym została przekazana wnioskodawcy. Poza tym ma to wpływ na to, jak powinien postąpić organ wykonując wyrok uwzględniający skargę na bezczynność, czyli na wytyczne do dalszego postępowania w sprawie. Tymczasem rozważania Sądu I instancji zawarte na str. 13-14 uzasadnienia nie dają jasnej odpowiedzi na pytania o status protokołu z obrad Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, a także uchwał tego organu – na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że są to dokumenty wewnętrzne (pomocnicze), którymi posługuje się Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wydając decyzje o karach pieniężnych, gdyż jest to jego wyłączna kompetencja, odrębna od ustawowych kompetencji Krajowej Rady. Do takiego stanowiska powinien się odnieść Sąd I instancji, w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.). W szczególności chodzi o to, czy sam fakt, że kompetencja do nakładania kar pieniężnych, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, należy do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, pozbawia waloru informacji publicznej dokumentów wytworzonych przez Krajową Radę w związku z toczącym się w takiej sprawie postępowaniem. Jeśli zaś chodzi o umowy zawierane z podmiotami zewnętrznymi i powstałe na ich podstawie opinie, Sąd I instancji skonstatował jedynie, że "Nie sposób też przejść obojętnie wobec stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę i powołującego się na stanowisko judykatury, że opinie i ekspertyzy służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym, nie mają waloru informacji publicznej. Jednakże organ nie wskazał, że taki stan rzeczy ma miejsce w rozpoznawanej sprawie." Na podstawie takiego stwierdzenia w żaden sposób nie można ustalić, jakie jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego w kwestii statusu umów i opinii eksperckich sporządzanych na użytek toczącego się postępowania. W tym stanie rzeczy odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy uznać za przedwczesne, skoro jednoznacznego stanowiska, co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie można ustalić w oparciu o dotychczasowe rozważania Sądu I instancji. Wszystkie powyższe uwagi, w tym te dotyczące ustalenia granic sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd I instancji weźmie pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postepowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w okolicznościach tej sprawy nie byłoby uzasadnione obciążanie powyższymi kosztami skarżącego w pierwszej instancji Stowarzyszenia.