III OSK 7164/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 553/21 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 lutego 2021 r. nr DKO/420/43d/20/kc w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., IV SA/Wa 553/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi K.W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 lutego 2021 r., znak: DKO/420/43d/20/kc w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: skarżący kasacyjnie, organ) i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: - na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art 107 § 3 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej "k.p.a." poprzez błędne uznanie, że organ nie uwzględnił w sprawie w dostatecznym stopniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także uznanie, że organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy magazynowane były bez zezwolenia odpady niebezpieczne, a brak poczynienia wnikliwych ustaleń w tym zakresie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i: 1. uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. r., sygn. akt IV SA/Wa 553/21 w całości i oddalenie skargi, 2. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu I instancji organ w dostatecznym stopniu uwzględnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 lutego 2021 r., dlatego też jego zdaniem nie można zarzucić mu zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ wydając zaskarżoną decyzję i wymierzając skarżącej administracyjną karę pieniężną wziął pod uwagę, że skarżąca: jest mikroprzedsiębiorcą, magazynowała odpady bez zezwolenia, w tym odpady niebezpieczne (pojazdy wycofane z eksploatacji), uwzględnił w sprawie ilość i rodzaj nielegalnie zbieranych odpadów, czas naruszenia oraz fakt, że zbieranie odpadów bez zezwolenia przez skarżącą zostało stwierdzone po raz pierwszy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ prawidłowo uznał, że wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł. jest adekwatne do stwierdzonego rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiarów prowadzonej działalności, a także skutków tego naruszenia i wielkości zagrożenia. Organ podkreślił, że wymierzona skarżącej kara znajduje się w dolnej granicy przedziału kar przewidzianych przez ustawodawcę (od 1.000 do 1.000.000). Pismem z dnia 16 marca 2023 r. (złożonym z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.) w odpowiedzi na skargę kasacyjną K.W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 259 t.j.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie uwzględnił w sprawie w dostatecznym stopniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także uznanie, że organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy magazynowane były bez zezwolenia odpady niebezpieczne, a brak poczynienia wnikliwych ustaleń w tym zakresie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania, które nie wątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organ nie ustalił w sprawie prawidłowo stanu faktycznego. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej jest z urzędu lub na wniosek stron podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a następnie go rozpatrzyć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ zaniechał dokonania szczegółowych ustaleń w sprawie w zakresie kwalifikacji składowanych odpadów na terenie przy ul. [...] w C.. Trafnie stwierdzono, że organ nie ustalił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości czy wszystkie odpady powinny być zaliczone jako niebezpieczne (kod 16 01 04) czy też wszystkie (bądź ich część) jako odpady inne niż nie niebezpieczne (kod 16 01 06). Z akt sprawy wynika, że organ zaniechał przeprowadzenia wyjaśnień co do tego czy odpady istotnie zawierały ciecze i inne niebezpieczne elementy (co wówczas przesądzałoby o uznaniu ich za niebezpieczne), kiedy dokładnie odpady zostały przewiezione na ww. teren (z terenu stacji demontażu pojazdów przy ul. [...] w C.), a także nie wzięto pod uwagę stanowiska skarżącej odnośnie plam oleju widniejących na podłożu terenu przy ul. [...]. Nie przeprowadzono wyjaśnień także w zakresie czy i ewentualnie kiedy plamy ropopochodne znajdujące się na ww. terenie zostały zneutralizowane. Brak dowodów i nie przeprowadzenie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie oraz bazowanie przez organ na doświadczeniu życiowym (przy braku pewności) nie mogło stanowić podstawy "załatwienia sprawy", tj. wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną. Za niezasadne należy również uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tego, że organ wymierzając administracyjną karę pieniężną w sposób prawidłowy wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy rzutujące na jej wymiar. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w brzmieniu sprzed 5 września 2018 r., który to przepis znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie jako regulacja względniejsza dla skarżącej - art. 189c k.p.a.) administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 tej ustawy. Administracyjna kara pieniężna wynosi nie mniej niż 1 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Ponadto, stosownie do art. 199 ww. ustawy, organy orzekające w sprawie przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej uwzględniają rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Przekładając powyższe unormowania na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że rację ma Sąd I instancji, że organ wydając ww. rozstrzygnięcie: po pierwsze nie wziął pod uwagę w sposób należyty, że skarżąca jest mikroprzedsiębiorcą, a zatem podmiotem który nie działa na dużą skalę, pod drugie, nie uwzględnił, że nieprawidłowości odnośnie magazynowania odpadów przez skarżącą były stwierdzone po raz pierwszy i nie trwały stosunkowo długo, po trzecie, nieadekwatnie do sytuacji czasowej (zima) przyjął, że odpady powinny zostać usunięte już następnego dnia po kontroli organu kontrolującego (21 grudnia 2018 r.) co było niewykonalne, po czwarte nie uwzględnił – a co było istotne - że skarżąca usunęła odpady, a organ tego faktu nie zbadał, po piąte, nie dość rozważył, że skarżąca dysponowała czasowym zezwoleniem na zbieranie odpadów co prawda na terenie stacji demontażu pojazdów (ul. [...]) nie mniej potwierdza to, że musiała wówczas spełnić szereg warunków by uzyskać takowe zezwolenie (co zdaniem Sądu kasacyjnego jest okolicznością "łagodzącą"), w końcu po szóste organ nie wyjaśnił w sposób dostatecznie przekonywujący, dlaczego uznał, że pięćdziesięciokrotność najniższej kary będzie adekwatna do stwierdzonych naruszeń. Dlatego też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności – w myśl art. 199 ustawy - kara administracyjna winna zostać wymierzona w niższej wysokości niż miało to miejsce, jednak wyższej niż wnioskowała o to skarżąca. Takie ustalenie wymiaru kary w określonym przez Sąd I instancji przedziale (w ustawowych "widełkach") wpisywałoby się w zasadę proporcjonalności wywodzoną z art. 31 Konstytucji RP – którą jak słusznie zauważył Sąd I instancji – organy administracyjne w tej sprawie niewątpliwie naruszyły. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zasada proporcjonalności wynikająca z art. 31 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W literaturze prawa podkreśla się, że zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne (tak: Lech Garlicki, Komentarz do art. 31 Konstytucji, Wyd. Sejmowe 2016). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i piśmiennictwie podkreśla się, że istotą omawianej zasady jest miarkowanie działań organów administracji publicznej i ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (tak m.in. Ł. Folak w: "Zasada proporcjonalności w tworzeniu prawa administracyjnego"; Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny Rok LXXIX-zeszyt 4/2017 ). Wskazuje się także (tamże), że z zasadą tą wiążą się nakazy: przydatności, konieczności (podkreśla się, że obowiązkiem ustawodawcy jest zastosowanie ograniczenia najmniejszego a wystarczającego do osiągnięcia celu), proporcjonalności sensu stricte, to jest właściwej relacji pomiędzy celem działania, a ciężarem i dolegliwościami stosowanych środków. Mając na względzie powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ utrzymując w mocy decyzję wymierzającą karę w wysokości 50.000 zł dopuścił się naruszenia wskazanej zasady proporcjonalności, bowiem ustalając wymiar kary administracyjnej nie uwzględnił w stopniu dostatecznym okoliczności wynikających art. 199 ustawy w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kara administracyjna w rozpatrywanej sprawie winna zostać ustalona przez organ w taki sposób, aby była dla skarżącej dotkliwym środkiem oddziaływującym, a nie w jakimś sensie "rujnującym" mikro przedsiębiorcę gospodarującym odpadami. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Wniosek pełnomocnika K.W. z dnia 16 marca 2023 r. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie znajduje uzasadnienia, skoro "odpowiedź na skargę kasacyjną" wniesiono z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a., tj. czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym, z którym na zasadach ogólnych zapoznaje się sąd orzekający w sprawie, jak również strony postępowania, którym to pismo zostanie doręczone. Pełnomocnik skarżącej odpis skargi kasacyjnej otrzymał w dniu 5 października 2021 r. (k. 82 akt sądowych), zaś pismo ustosunkowujące się do skargi kasacyjnej wniósł dopiero w dniu 17 marca 2023 r. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.