III SA/Łd 454/21

Dnia 5 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Powiatu Łęczyckiego z dnia 26 kwietnia 2017 roku nr XXV/196/2017 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Łęczycy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 7 kwietnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Powiatu Łęczyckiego z dnia 26 kwietnia 2017 r., Nr XXV/196/2017 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w Łęczycy. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 920), dalej u.s.p. przez błędną wykładnię oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez uznanie, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego dla wejścia w życie nie wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, albowiem nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Stosownie do § 4 uchwały, weszła ona w życie z dniem podjęcia. W ocenie Prokuratora skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i pomimo braku ustawowej definicji aktu prawa miejscowego zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1579 ze zm.) oraz art. 112 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmiki województwa, organy powiatu oraz organy gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Podobnie należy traktować powiatowe jednostki organizacyjne, których zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, które mają charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności powiatu. Powyższa okoliczność powoduje, że uchwała rady powiatu, regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma charakter normatywny, jako akt prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w statucie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie są nie tylko podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna. Centrum stosownie do treści § 5 ust. 1 statutu realizuje zadania własne powiatu w zakresie pomocy społecznej, pieczy zastępczej, przeciwdziałania przemocy w rodzinie, rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz zadania, z zakresu administracji rządowej nałożone ustawami lub wykonywane na podstawie porozumień zawartych z organami administracji rządowej, a zatem zadania o charakterze publicznym, dostępne dla społeczności powiatu i dla tej społeczności istotne. Treść statutu wpływa zatem na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne. Warunkiem wejście w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy), a niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Łęczyckiego wniosła o jej oddalenie wskazując, że uchwałą Nr XXV/196/2017 z dnia 26 kwietnia 2017 r. Rada Powiatu Łęczyckiego nadała nowy statut Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Łęczycy w miejsce dotychczasowego wprowadzonego uchwałą Nr XIV/113/2008, która utraciła moc obowiązującą, stosownie do zapisu w § 3. Zaskarżona uchwała nie została uznana za akt prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zgodnie z treścią § 4 uchwały weszła w życie z dniem podjęcia. Realizując zawarty z art. 78 ust. 1 u.s.p. wymóg przedłożenia uchwały organowi nadzoru, Starosta Łęczycki przekazał uchwałę Wojewodzie Łódzkiemu, który po dokonaniu oceny jej legalności, nie zgłosił zastrzeżeń ani do treści uchwały, ani do załączonego do niej statutu. Uchwała i statut zostały podane do informacji publicznej na stronie internetowej starostwa, umożliwiając w ten sposób zapoznanie się z ich treścią wszystkim zainteresowanym podmiotom. Rada Powiatu Łęczyckiego przy zachowaniu tej samej podstawy prawnej wprowadziła uchwałą Nr VIII/44/19 zmiany do Statutu, aktualizując wymienione w § 1 uchwały akty prawne stanowiące podstawę działania Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie oraz ogólny katalog zadań jednostki wymieniony w § 5 części Statutu zatytułowanej "Przedmiot działania". Analogicznie, jak poprzednio, uchwała zmieniająca nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i nie była kwestionowana pod względem legalności w trybie nadzoru. Zdaniem Rady Powiatu Łęczyckiego stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy powiatu zostało uregulowane w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym, w szczególności w art. 40 ust. 1 i 2. Z przepisów tych nie można jednak wnioskować, że wszystkie uchwały podejmowane przez rady powiatów w sprawach wymagających uregulowania w statucie noszą cechy aktów prawa miejscowego. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy odnosi się bowiem stricte do statutu powiatu, charakter którego wyraźnie określiła ustawa w art. 12 pkt 1. Dodatkowo, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi wyraźnie, że publikacji w dzienniku urzędowym, jako akt prawa miejscowego, podlega statut powiatu. Brak jest natomiast podobnych ustawowych zapisów, odnoszących się statutów jednostek organizacyjnych i przesądzających o ich charakterze. Statut jednostki budżetowej jest skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują w sferze obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. Żaden z przepisów stanowiących podstawę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej (tj. art. 11 ust. 2, art. 12 ust.2 ustawy o finansach publicznych), nie wymaga ustanowienia aktu, który określałby obowiązki i uprawnienia innych - zewnętrznych względem jednostki – podmiotów prawa. Przepis art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wymienia niezbędne elementy statutu jednostki budżetowej, nie czyniąc go jednak aktem prawa miejscowego. Skoro zatem rada powiatu, jako jego organ stanowiący, nadaje statut jednostce budżetowej przy jej tworzeniu, a akt o utworzeniu takiej jednostki nie jest aktem prawa miejscowego, to tym samym należy także odmówić statutowi jednostki budżetowej przymiotu takiego aktu. Rada Powiatu wskazała ponadto, że statuty powiatowych centrów pomocy rodzinie nie są aktami prawa miejscowego o cechach powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji), poniewa: 1) nie są one adresowane i nie obowiązują określonych ogólnie kategorii podmiotów, 2) nie określają zasad zachowania się wskazanych kategorii adresatów, a więc ich praw i obowiązków, 3) mają charakter jednorazowy, oraz 4) nie są zabezpieczone możliwością stosowania sankcji. Nie wynikają więc z nich normy abstrakcyjne i generalne, stanowiące niezbywalne cechy aktów prawa miejscowego, nie są bowiem adresowane do nieograniczonej liczby podmiotów, nie ingerują w sferę konkretnych praw i obowiązków mieszkańców powiatu, nie zawierając norm, na podstawie których mieszkańcy powiatu mogliby skutecznie żądać czynności organu lub być przez ten organ zobowiązani do określonego zachowania. Odnosi się to również do Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Łęczycy. Reasumując, Rada Powiatu Łęczyckiego wskazała, że statut nadany Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzime w Łęczycy stanowi akt o charakterze wewnętrznym i nie podlegał publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów powiatu, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego (art. 82 ust. 1 u.s.p.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej była w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Powiatu Łęczyckiego w sprawie nadania Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Łęczycy. Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiło ustalenie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów. Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż tut. Sąd zajmował już w swoim orzecznictwie stanowisko odnośnie do wskazanego wyżej problemu w wyroku z 29 października 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 460/20 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które skład orzekający w niniejsze sprawie podziela i w pełni akceptuje, a co za tym idzie przyjmuje za własne. Wobec powyższego wskazać należy, że Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają również ustawy ustrojowe, w tym kluczowa w niniejszej sprawie ustawa o samorządzie powiatowym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.s.p. akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach: 1) wymagających uregulowania w statucie; 2) porządkowych, o których mowa w art. 41; 3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu; 4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że uchwała podjęta przez organ gminy (powiatu) będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniającą hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09, Lex nr 595500). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się również pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001; z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy (powiatu) stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, Lex nr 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1245/17, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma zatem charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019r. sygn. akt III SA/Łd 1064/18, Lex nr 2641937). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Łęczycy jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną Powiatu Łęczyckiego powołaną do wykonywania zadań własnych powiatu, zadań zleconych ustawowo, zadań określonych uchwałami organów powiatu oraz wynikających z przepisów prawa m.in. w zakresie pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, przeciwdziałania przemocy w rodzinie, rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych, działająca w formie jednostki budżetowej. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmiki województwa, organy powiatu oraz organy gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, analogicznie należy traktować powiatowe jednostki organizacyjne, których zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, które mają charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności powiatu. Powyższa okoliczność powoduje, że uchwała rady powiatu, regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma charakter normatywny, jako akt prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w statucie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Łęczycy są bowiem nie tylko podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna (teren Powiatu Łęczyckiego - § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały). Podkreślenia wymaga również, że Statut Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Łęczycy reguluje więcej niż tylko sprawy regulaminowe tej jednostki. Przepis § 5 ust. 1 Statutu stanowi bowiem, że Centrum realizuje zadania własne powiatu, zadania zlecone ustawowo, a także zadania określone uchwałami powiatu oraz wynikające z m.in. przepisów prawa z zakresu pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, przeciwdziałania przemocy w rodzinie, rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych, Karty Polaka, a zatem zadania o charakterze publicznym, dostępne dla społeczności powiatu i dla tej społeczności istotne. Treść statutu wpływa zatem na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne. Przykładowo, zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne. Kompetencja ta została następnie powtórzona w § 8 ust. 5 Statutu. W oparciu o przepisy art. 35a ust. 2 pkt 1 w związku z ust.1 pkt 1 lit. a) i c), pkt 4,5,6,7,8 i 9c.) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.) powiatowe centra pomocy rodzinie opracowują i realizują powiatowe programy działań na rzecz osób niepełnosprawnych w zakresie rehabilitacji społecznej i przestrzegania prawa osób niepełnosprawnych, podejmują działania zmierzające do ograniczania skutków niepełnosprawności czy też dofinansowują koszty tworzenie i działania warsztatów terapii zajęciowej. Nadto w myśl § 8 ust. 2 Statutu kierownik wydaje z upoważnienia Starosty Łęczyckiego decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz pieczy zastępczej należących do właściwości Powiatu. W ocenie Sądu prawidłowe jest zatem stanowisko Prokuratora, że uchwała w sprawie przyjęcia Statutu przedmiotowej jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego. Ponownie trzeba bowiem wskazać, że adresatami przepisów ujętych w spornym Statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również mieszkańcy powiatu. Stwierdzić też należy, że zaskarżona uchwała określa sposób wykonywania zadań przez tę jednostkę na rzecz społeczności lokalnej, jak też kompetencje do wydawania indywidualnych aktów. Wbrew twierdzeniom Rady Powiatu Łęczyckiego, zawartym w odpowiedzi na skargę, kontrolowana uchwała bezsprzecznie zawiera zatem normy o charakterze generalnym, zewnętrznym, mającym wpływ nie tylko na sytuację prawną Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Łęczycy, ale także nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez to Centrum. Uchwała ta nie ma więc wyłącznie wewnętrznego charakteru, ponieważ przepisy wydawane w tej sferze tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia nie tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt. Pogląd, że uchwała organu powiatu w przedmiocie nadania statutu powiatowemu centrum pomocy rodzinie ma charakter aktu prawa miejscowego wyraził także WSA w Opolu w wyroku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 215/20 (Lex nr 3057742) oraz, co już wcześniej wspomniano, także tutejszy Sąd w powoływanym w skardze wyroku z 29 października 2020 r. III SA/Łd 460/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko przedstawione w wymienionych orzeczeniach także na gruncie niniejszej sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nakłada obowiązki i przyznaje prawa nieokreślonemu kręgowi odbiorców, stąd korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego jest natomiast konieczność jej opublikowania, stosowanie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. W świetle przedstawionych rozważań Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych podlegała ona obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, wchodząc w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Biorąc pod uwagę, że lokalny prawodawca tego obowiązku zaniechał, okoliczność tę należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości wobec faktu, że brak publikacji skutkuje nieuzyskaniem przez nią mocy obowiązującej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. e.g.