III OSK 7064/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2021 r., III SA/Po 164/21 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Poznaniu z dnia 19 listopada 2020 r. nr PO.ZPU.4.48.1M.2020.KŚ w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. III SA/Po 164/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (dalej: skarżący, spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Poznaniu w z dnia 19 listopada 2020 r., znak: PO.ZPU.4.48.1m.2020.KŚ w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr PO.4.5.235.1m.2020.AC oraz zasądził od ww. Dyrektora Zarządu Zlewni na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: skarżący kasacyjnie, Dyrektor Zarządu Zlewni) i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy niniejsza przesłanka nie znajduje zastosowania. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł m.in., że WSA w Poznaniu błędnie uznał, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, wobec tego nie zasadnie stwierdził, że zachodziła przesłanka do uwzględnienia skargi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala uznać, że w rozpatrywanej sprawie można zastosować wyjątki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z późn. zm,) dla inwestycji polegającej na ogrodzeniu nieruchomości N. sp. z o.o. na której posadowiono biurowiec oraz zakład produkcyjny B. sp. z o. o. w odległości poniżej 1,5 m od linii brzegu rzeki [...], z uwagi na obszary istotne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego. Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni przedstawione przez skarżącego powody zwolnienia z zakazu, tj. wchodzenie na nieruchomość dzikiej zwierzyny nie jest powodem wystarczającym do zwolnienia z zakazu grodzenia, bowiem powyższe nie jest niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego. Ponadto, skarżący kasacyjnie za bezpodstawny uznał zarzut WSA w Poznaniu, że organy orzekające w sprawie nie podjęły dostatecznych ustaleń zmierzających do wykazania charakteru inwestycji objętej wnioskiem skarżącej spółki, bowiem jak wyjaśniono, że organ I instancji wyraźnie wskazał, iż inwestycja (już istniejąca) polega na ogrodzeniu nieruchomości N. sp. z o.o., na której posadowiono biurowiec oraz zakład produkcyjny B. sp. z o.o. w odległości poniżej 1,5 m od linii brzegu rzeki [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, wnikliwie ustalił stan sprawy, zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie powinien znaleźć zastosowania. Dyrektor Zarządu Zlewni podkreślił, że przesłanki zwolnienia z zakazu grodzenia zostały w pełni przeanalizowane, co więcej należy uznać że możliwość zwolnienia z zakazu ma charakter wyjątku od zasady i ustawodawca obwarował możliwość zastosowania niniejszej regulacji wystąpieniem przesłanki obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego, co w jego ocenie w zaistniałej sprawie nie ma miejsca. Ponadto żadne z okoliczności przedstawione przez spółkę w toku postępowania nie odnoszą się do ww. przesłanek, a wykazują wyłącznie interes prywatny spółki i jej pracowników. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył także, że zwolnienie z zakazu grodzenia w niniejszym stanie faktycznym sprawy może spowodować powstanie sytuacji zagrażającej bezpieczeństwu jak również w sposób niekorzystny wpłynie na wykonywanie ustawowych zadań związanych z utrzymaniem śródlądowych wód płynących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania, które nie wątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze – wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej - w rozpatrywanej sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 7 K.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej jest z urzędu lub na wniosek stron podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a następnie go rozpatrzyć. Następnie organ winien na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Zakres prowadzonego postępowania dowodowego określony jest przepisami prawa materialnego z których to przepisów wynika, co stanowi do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie podstawą takiego ustalenia zakresu prowadzonego postępowania dowodowego stanowił art. 232 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne [(Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej: ustawa]. Zgodnie z regulacją art. 232 ust. 1 ustawy zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Z zakazu, może w drodze decyzji zwolnić właściwy organ Wód Polskich, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego (art. 232 ust. 4 ww. ustawy). W świetle brzmienia ww. przepisów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że organy orzekające w sprawie na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości czy wniosek spółki o zwolnienie z zakazu odnosi się do grodzenia nieruchomości przyległej do rzeki [...] w odległości mniejszej niż 1,5 od linii brzegu tej rzeki, czy wniosek ten wykracza poza tak zakreślone granice. Trzeba podkreślić, że raz organ wskazuje, że inwestycja dotyczy grodzenia nieruchomości poniżej 1,5 od linii brzegu rzeki [...], a raz że inwestycja zlokalizowana jest na rzece. Powyższe rozbieżności jak najbardziej uprawniały Sąd do uznania, że uchybienie organów w zakresie ustalenia stanu faktycznego było istotne co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem, Sąd wojewódzki trafnie wskazał, że organy powinny w tym zakresie dokonać jednoznacznych ustaleń. Po drugie, Sąd wojewódzki zasadnie uznał, że organy administracyjne nie wyjaśniły – w myśl przywołanych przepisów K.p.a. i art. 232 ust. 4 ustawy – dlaczego uznały, że w sprawie nie zachodziła przesłanka na którą powoływała się spółka, tj. niezbędność dla bezpieczeństwa publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny – wbrew treści skargi kasacyjnej – podziela stanowisko Sądu I instancji, że organy w sposób niewłaściwy dokonały oceny argumentacji spółki, która wnosiła o zwolnienie z zakazu z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa swoim pracownikom i kontrahentom spółki przed dziką zwierzyną (głównie dzikami) i dostępem nieuprawnionych osób. Uzasadnienie – co trafnie wypunktował Sąd I instancji – w tej kwestii nie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Organy nie wyjaśniły w sposób dostatecznie przekonywujący dlaczego uznały, że argumentacja spółki nie mieści się w definicji "bezpieczeństwa publicznego". Zabrakło zdaniem Sądu kasacyjnego wyjaśnienia co organy rozumieją pod pojęciem "bezpieczeństwa publicznego" do jakich sytuacji/zdarzeń odnosi się ten wyjątek. Ponadto, organy nie wskazały, czy w tej definicji może zawierać się konieczność zapewnienia "bezpieczeństwa osób-obywateli" danego podmiotu. Brak przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w tej mierze czyni przedwczesnym uznanie, że tej wyjątek na który powołuje się spółka w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Sąd Wojewódzki zasadnie nie przesądził czy rację ma spółka czy organy orzekające w sprawie, bowiem w pierwszej kolejności to organy właściwe w sprawie powinny szczegółowo wyjaśnić tę kwestię i dokonać oceny czy twierdzenia na które powołuje się spółka mieszczą się w definicji "bezpieczeństwa publicznego". Wobec powyższych rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było zatem podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną nie została skutecznie wniesiona (zarządzeniem z dnia 20 października 2021 r. na podstawie art. 66 § 1 P.p.s.a. zwrócono r. pr. R. T. wniesioną odpowiedź na skargę kasacyjną.).