III OSK 404/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 95/18 w sprawie ze skargi S.D. na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.D. na rzecz Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. II SAB/Wa 95/18, oddalił skargę S.D. na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia, w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.D. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego – art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (dalej: u.p.w.i.s.p.), poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że wnioskowana informacja nie jest informacją sektora publicznego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (powinno być w Warszawie) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby formułować wbrew Konstytucji RP katalogi informacji, które mogą nie spełniać kryterium informacji publicznej. Jednakże nie jest to możliwe na gruncie art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. Bezsprzecznie informacje wnioskowane stanowią każdą treść będącą w posiadaniu NFZ. Nie można pominąć kwestii definicji legalnej, która nie wiąże się z żądnym interesem publicznym, czy też sprawą publiczną. Art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. przesądza, że musi to być wyłącznie informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Pomimo, że wnioskowane informacje spełniają powyższe przesłanki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że informacje publikowane w serwisie skierowania.nfz.gov.pl nie stanowią informacji sektora publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. Uargumentowano to tym, że informacje tam zawarte są kierowane do indywidualnie oznaczonego świadczeniobiorcy, posługującego się numerem wydanego mu skierowania. Podkreślono także, że serwis powstał w celu usprawnienia czy ułatwienia świadczeniobiorcy kontaktu z Narodowym Funduszem Zdrowia. Wynika z tego, że Sąd I instancji uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ zawnioskowane informację zgodnie z art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. nie służyły pierwotnie publicznemu celowi. Bezpodstawne są wątpliwości Sądu I instancji co do tego, czy zawnioskowane informację pierwotnie służyły publicznemu celowi. Zapewne wynikają one z tego, że na charakter zawnioskowanych informacji spojrzano z perspektywy pojedynczego świadczeniobiorcy. Pomimo, że zaznaczono, że skatalogowanie informacji nie zmienia charakteru, to nie zbadano zawnioskowanych informacji pod tym kątem. Trzeba bowiem wskazać, że zgodnie z Konstytucją RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Z kolei ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jako jedno ze świadczeń wskazuje lecznictwo uzdrowiskowe. Dlatego też działania NFZ w tym zakresie stanowią jednocześnie realizację celu publicznego jakim jest zapewnienie powszechnej ochrony zdrowia. W te działania wpisuje się także stworzenie bazy danych o skierowaniach na leczenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów. Informacja o statusie skierowania na leczenie uzdrowiskowe, wydanego konkretnej osobie fizycznej, nie stanowi informacji publicznej, ale informację prywatną. Udostępnienie zbioru informacji o ww. charakterze będzie równoznaczne z udostępnieniem wielu informacji prywatnych. Usystematyzowanie tych informacji w bazy danych nie powoduje utraty przez nie prywatnego charakteru. Przeglądarka skierowań na leczenie uzdrowiskowe, funkcjonująca pod adresem https://skierowania.nfz.gov.pl, przeznaczona jest dla świadczeniobiorców posiadających skierowanie na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową, którzy mogą zweryfikować proces potwierdzania tego skierowania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. W przedmiotowej przeglądarce można pozyskać odpersonalizowane dane dotyczące m.in. aktualnego numeru w kolejce oczekujących, zakresu i profilu leczenia uzdrowiskowego określonego przez lekarza specjalistę w dziedzinie balneologii i medycyny fizykalnej. Żądane treści nie dotyczą sfery faktu i danych publicznych, w tym w szczególności nie zawierają informacji o władzy publicznej, innych podmiotach realizujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych, gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Treści te dotyczą wyłącznie indywidualnie oznaczonych beneficjentów zadań publicznych realizowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia oraz są udostępniane na ich żądanie w ograniczonym zakresie. W kontekście powyższego informacje zawarte w przeglądarce bazy danych związane ze skierowaniem na leczenie uzdrowiskowe lub rehabilitację uzdrowiskową nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Żądane treści nie stanowią informacji o sprawach publicznych, jak również nie przedstawiają materiałów bibliotecznych, materiałów archiwalnych czy muzealiów, tj. nie są dokumentem w rozumieniu dyrektywy 2003/98/WE. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Instytucja "ponownego wykorzystania informacji publicznej" została wprowadzona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.). Podstawowym celem powyższej nowelizacji u.d.i.p. była implementacja dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Zmianą tą został wprowadzony do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz określone zastały zasady jej ponownego wykorzystania (vide: wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r. I OSK 1093/15). Już wówczas podkreślano, że udostępnienie informacji publicznej i udostępnienie informacji w celu ponownego wykorzystania stanowią dwa różne postępowania, które cechują się własną, odrębną procedurą dostępu. Przy czym podkreślano, że ponowne wykorzystanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania (vide: I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., LexisNexis 2012 r.). Konieczność dokonania zmian w zakresie regulacji ponownego wykorzystywania informacji publicznej pojawiła się w związku z implementacją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Funkcjonująca od 2011 r. - w ramach u.d.i.p. - konstrukcja ponownego wykorzystania informacji publicznej stała się wówczas niewystarczająca, a to z uwagi na konieczność rozszerzenia zakresu ponownego wykorzystywania o zasoby bibliotek, archiwów i muzeów. Do tej pory zasoby posiadane przez te podmioty wyłączone były z ponownego wykorzystywania w trybie przepisów u.d.i.p., gdyż pozostające w ich dyspozycji zbiory dziedzictwa kulturowego nie stanowiły informacji publicznej. Odpowiedzią ustawodawcy na potrzebę transpozycji ww. dyrektywy są przepisy u.p.w.i.s.p., a więc ustawy odrębnej od u.d.i.p. W okolicznościach niniejszej sprawy wypada tylko skonstatować, że przedmiotem wniosku o ponowne wykorzystanie nie są zasoby bibliotek, archiwów i muzeów. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie informacji sektora publicznego jest oparte na pojęciu dokumentu w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2013/37/UE i stanowi każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, będącą w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia lub przekazywania w celu ponownego wykorzystania (art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p.). Powyższa definicja, jakkolwiek szeroko zakreśla ramy pojęcia informacji sektora publicznego, to jednak nie odnosi się do funkcjonalnego aspektu instytucji ponownego wykorzystania. Ona zaś dopiero wyznacza zakres przedmiotowy informacji podlegającej udostępnieniu na gruncie u.p.w.i.s.p. Tym samym odwoływanie się wyłącznie do zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. definicji informacji sektora publicznego jest niewystarczające dla oceny poprawności reakcji organu na wniosek o powtórne wykorzystanie. Natomiast przez ponowne wykorzystywanie informacji, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p., należy rozumieć wykorzystywanie owej informacji w celach innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Z punktu widzenia zarzutu kasacyjnego istotne jest wskazanie pierwotności publicznego celu wytworzenia informacji. Tym samym - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - nie sposób abstrahować od publicznego charakteru informacji, której udostępnienia domaga się strona w celu jej ponownego wykorzystania. Przy czym ustawodawca pierwotny cel publiczny definiuje wąsko, odnosząc go wyłącznie do przeznaczenia, dla jakiego informacja sektora publicznego została wytworzona (vide: A.Piskorz-Ryń, Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne WK 2018 r.). Wskazywanie w art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. na cel wytworzenia informacji sektora publicznego, jakkolwiek zaciera rozróżnienie dostępu i ponownego wykorzystywania, to jednak ewidentnie odwołuje się do publicznego celu wytworzenia informacji podlegającej udostępnieniu na gruncie u.p.w.i.s.p. Zapatrywanie to nie jest kwestionowane w doktrynie, która przyjmuje, że ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego będącej w posiadaniu podmiotów zobowiązanych, to jej używanie przez każdego w celu komercyjnym lub niekomercyjnym dla wytworzenia produktów, dóbr lub usług o wartości dodanej w innym celu niż wykonywanie zadań publicznych (vide: A.Piskorz-Ryń, Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne WK 2018 r.), lub też rozumie je jako publiczne prawo podmiotowe gwarantujące uzyskanie informacji publicznej m.in. w celu osiągnięcia przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści, która jest uwarunkowana wykonaniem przez podmiot zobowiązany operacji na informacjach publicznych lub wyrażeniem przez podmiot zobowiązany zgody na eksploatację informacji publicznych objętych prawami własności intelektualnej, o ile podmiot zobowiązany posiada takowe uprawnienia (vide: B.Banaszak, M.Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012/4). Na pierwotny cel publiczny wytworzenia informacji, związany ściśle z wykonywaniem zadania publicznego, zwraca także uwagę judykatura podkreślając, że analiza przepisów art. 1 i art. 2 u.p.w.i.s.p. prowadzi do konstatacji, że ponowne wykorzystywanie informacji może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem ideą ustawy jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Tym samym przepisy u.p.w.i.s.p. znajdują zastosowanie jedynie do takich informacji, które będą posiadały status informacji publicznej, a odmienna interpretacja art. 1 i art. 2 u.p.w.i.s.p. prowadziłaby do wniosku, że skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, to przepisy u.d.i.p. straciłyby rację bytu, a tym samym na gruncie u.p.w.i.s.p. każdy uzyskałby dostęp do informacji, która nie podlegałaby udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Zatem informacja sektora publicznego - poza zasobem bibliotek, archiwów i muzeów niestanowiącym informacji publicznej - obejmuje informację publiczną będącą w posiadaniu podmiotów zobowiązanych. Tym samym bezzasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 u.p.w.i.s.p. poprzez błędną wykładnię. Nie jest też do końca uprawnione twierdzenie, że działania NFZ w zakresie stworzenia bazy danych o skierowaniach na leczenie stanowi realizację celu publicznego, jakim jest zapewnienie powszechnej ochrony zdrowia. O ile stworzenie samej bazy danych jest takim działaniem, o tyle dane zawarte w takiej bazie już nie stanowią informacji publicznej. Podzielić należy bowiem pogląd organu zawarty w odpowiedzi na skargę, że przeglądarka skierowań na leczenie uzdrowiskowe przeznaczona jest dla świadczeniobiorców posiadających skierowanie na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową, którzy mogą zweryfikować proces potwierdzania tego skierowania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. W przedmiotowej przeglądarce można pozyskać odpersonalizowane dane dotyczące m.in. aktualnego numeru w kolejce oczekujących, zakresu i profilu leczenia uzdrowiskowego określonego przez lekarza specjalistę w dziedzinie balneologii i medycyny fizykalnej. Żądane treści nie dotyczą danych publicznych, ale dotyczą wyłącznie indywidualnie oznaczonych beneficjentów zadań publicznych realizowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia oraz są udostępniane na ich żądanie w ograniczonym zakresie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.