II SA/Sz 487/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Inne z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości B. oddala skargę. Informacją z dnia [...] stycznia 2021 r. Dyrektor [...] ustalił P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. P. opłatę stałą za pobór wód podziemnych, w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę K. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. na pobór wód podziemnych, za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości [...] zł. W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości [...] m3/h i wynoszącym po przeliczeniu [...] m3/s. Przeliczenia dokonano zgodnie z art. 552a ustawy Prawo wodne, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). W reklamacji z dnia [...] lutego 2021 r. spółka wskazała, że w powyższej informacji nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, ustalającej wysokość opłaty stałej za pobraną wodę podziemną. Zdaniem strony, cytowany przepis nakazuje uwzględnić przy obliczeniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Tymczasem organ, ustalając opłatę za usługi wodne, nie uwzględnił ww. proporcji. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], Dyrektor [...] w G., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne, określił spółce opłatę stałą za pobór wód podziemnych za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości B.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spółka korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor [...] dokonał na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). Organ wskazał dalej, że - zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne - wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że do dnia 31 grudnia 2021 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód podziemnych - [...] zł na dobę z 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Odnosząc się do zastrzeżeń strony co do sposobu realizacji dyspozycji art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, organ podkreślił, że ustalenie opłaty z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych nie oznacza, że w obliczeniach wysokości tej opłaty, uwzględnia się wartość tego stosunku jako samodzielną zmienną, co mogłaby sugerować literalna wykładnia tego przepisu. Zdaniem organu, uwzględnienie tego stosunku następuje poprzez wybór odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej (określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne) i zastosowanie tej stawki do obliczeń. Taki wniosek, w ocenie organu, wynika z regulacji art. 274 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, który wskazuje górne jednostkowe stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej oraz z będącego konsekwencją tej regulacji § 2 powyższego rozporządzenia, który określa konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej. Organ wskazał także, że w przepisie art. 274 pkt 1 ustawy Prawo wodne podano trzy maksymalne poziomy, na jakich mogą zostać określone jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30%, bądź więcej niż 30%). Natomiast w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, określono już trzy konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30%, bądź więcej niż 30%). Przy czym, zgodnie z przepisem § 15 pkt 1 rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2021 r. obowiązuje tylko jedna jednostkowa stawka opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w wysokości [...] zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo zintegrowanym maksymalny pobór wód, niezależnie od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia do dostępnych zasobów wód podziemnych. Nie zgadzając się z powyższą decyzja, decyzją, spółka - reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych i ustalenie nieprawidłowej opłaty za pobór wód podziemnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że przepis art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne nakazuje uwzględnić przy obliczaniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jednak, organ nie uwzględnił wskazanej proporcji przy obliczaniu opłaty za usługi wodne, co oznacza, że opłata została obliczona nieprawidłowo. Skarżąca podkreśliła, że w reklamacji wskazywała na powyższą okoliczność, jednak organ w żaden sposób nie odniósł się do tej argumentacji; ograniczył się jedynie do powtórzenia obliczenia z przesłanej informacji z dnia [...] stycznia 2021 r. Ponadto, w ocenie skarżącej, decyzja dotycząca poboru wód podziemnych ze studni w G. nie dotyczy skarżącej, tylko Gminy K. P., jak też że skarżąca pobranej wody nie uzdatnia, lecz przesyła wodę surową do uzdatniania do stacji uzdatniania przy ul. [...] w K. P., których to okoliczności organ nie uwzględnił w toku postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze m.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] lipca 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] określająca skarżącej opłatę stałą w kwocie [...]zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości B. za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, określona w niej opłata stała obliczona została na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 1 stycznia 2018 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566); dalej: "ustawa Prawo wodne" i § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). Wskazać na wstępie należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust.1 ustawy Prawo wodne). Na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne przewidując, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne ustawodawca określił w art. 274 ustawy Prawo wodne, przy czym w obowiązującym stanie prawnym regulacja ta rozpoczyna się od pkt 2 i odnosi się do stawek za pobór wód w formie opłaty zmiennej (punktach 2, 3, 4), stawek za odprowadzanie do wód - wód w formie opłaty stałej i zmiennej (pkt 5), stawek za zmniejszenie naturalnej retencji (pkt 6), stawek za wprowadzanie ścieków do wód (punkty 7,8,9), stawek za wprowadzanie do wód - wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni (pkt 10) oraz stawek za wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, etc. (pkt 11). Natomiast, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne określone zostały w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia zawiera art. 277 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ust.1). Art. 277 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi z kolei, że Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia: a) wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska, b) uciążliwość substancji zawartych w ściekach dla środowiska, c) potrzebę zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior, d) potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych, e) potrzebę retencjonowania wody, f) potrzebę racjonalnego wykorzystywania zasobów kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydobywanych z dna cieków, a także trzciny lub wikliny; 2) może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od: a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków, b) rodzaju ścieków, c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia, d) części obszaru państwa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły także przepisy znowelizowanej - ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2170), która weszła w życie dnia 23 listopada 2019 r. - ustawy Prawo wodne, zgodnie z którymi podstawę ustalenia opłaty stałej w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne nie zawiera współczynnika m3/s, określa art. 271 ust. 5 oraz art. 552a pkt 4 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu do projektu powołanej ustawy nowelizującej wskazano m.in., że nowelizacja ustawy miała na celu usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Takie doprecyzowanie nastąpiło w dodanym w ustawie Prawo wodne przepisie art. 552a (zob. druk sejmowy nr 3695 - rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw). W kontrolowanej sprawie pozwolenie wodnoprawne, którym legitymuje się skarżąca, nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s. Tymczasem, jak wynika z przywołanych regulacji, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych - określonych w pozwoleniu wodnoprawnym i przeliczonych na m3/s. Stawka opłaty za pobór wód podziemnych wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym (albo w pozwoleniu zintegrowanym) maksymalny pobór wód w dniach, w 2021 r. za 365 dni. W art. 9 ww. ustawy nowelizującej wskazano także, że art. 552a ustawy Prawo wodne stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Na tle powołanych regulacji istota w sprawie jest okoliczność, który z parametrów wskazanych w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym z należy zastosować przy ustaleniu opłaty stałej. Udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne z dnia 20 maja 2016 r. zawiera bowiem 3 parametry określające maksymalną ilość pobieranej wody: na godzinę (m3/h), na dzień (m3/d) i na rok (m3/r). Wysokość opłaty stałej została w zaskarżonej decyzji ustalona według wyznaczonego w pozwoleniu wodnoprawnym parametru maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód podziemnych przeliczonych na m3/s, czyli zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 552a pkt 1 tej ustawy w związku z ww. art. 9 ustawy nowelizującej. W ocenie sądu, do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych organ prawidłowo zastosował współczynnik godzinowy, dokonując jego przeliczenia na współczynnik mł/s, a ponadto - wbrew argumentacji skarżącej - opłata ta dotyczy maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód podziemnych - określonych w pozwoleniu wodnoprawnym i przeliczonych na m3/s Taką maksymalną ilością wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] maja 2016 r. jest maksymalna godzinowa ilość wody - [...] m3/h i taką też ilość, po przeliczeniu na m3/s w ilości [...], przyjął organ, zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, ustalając skarżącej wysokość opłaty stałej. To ustalenie, po prawidłowym przeliczeniu, odpowiada ww. regulacji prawnej. Skład orzekający w sprawie nie podziela poglądów wyrażanych w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, m.in. w wyrokach z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 375/20, z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 388/20, z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 378/20, w których kwestionowano podstawę prawną do naliczania opłaty stałej oraz legalność rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo wodne, bowiem rozporządzenie wykonawcze zostało wydane na podstawie obowiązującego art. 277 ustawy Prawo wodne, który zawiera zarówno delegację do wydania rozporządzenia, jak i wytyczne co do sposobu ustalenia stawek opłat. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, okoliczność, że art. 274 ust. 1 ustawy Prawo wodne, określający górną granicę tych stawek, wejdzie w życie dopiero 1 stycznia 2022 r., nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Nadto, stanowiący podstawę do ustalenia opłaty stałej na lata 2020-2021, przepis art. 552a ustawy Prawo wodne został zamieszczony w Rozdziale 2 zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe", zatem jego zastosowanie na okres przejściowy jest uzasadnione koniecznością dostosowania nowej regulacji do zastanych stanów faktycznych. Nadto, sąd nie podziela zarzutów skargi, iż decyzja dotycząca poboru wód podziemnych ze studni w Borzysławiu nie dotyczy skarżącej, tylko G. K. Pomorski, gdyż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] maja 2016 r. zostało wydane na rzecz skarżącej, a nie na rzecz G. K. Pomorski, zaś kwestia, czy skarżąca pobraną wodę uzdatnia, czy też przesyła wodę surową do uzdatniania do stacji uzdatniania przy ul. [...] w K. P., nie ma wpływu na zasadność określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.