III SAB/Gd 37/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, , po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi M.P. na bezczynność Wojewody w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i zasiłku rodzinnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł, 4. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej M.P. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) zł. Pismem z dnia 26 marca 2019 r. M.P. złożyła skargę na bezczynność Wojewody w zakresie rozpoznania wniosku o wypłatę świadczenia wychowawczego oraz świadczenia rodzinnego za okres od maja do sierpnia 2018 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134) zwanej dalej "p.p.w.d" w związku z art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) powoływanej dalej jako k.p.a. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia złożonego wniosku o wypłatę świadczenia wychowawczego oraz świadczenia rodzinnego. Ponadto wnioskowała o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 1000 zł. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wniosek o wypłatę świadczenia wychowawczego oraz świadczenia rodzinnego za okres od maja do sierpnia 2018 r. złożyła w dniu 16 maja 2018 r. Na wezwanie z dnia 17 maja 2018 r. skarżąca niezwłocznie uzupełniła wymagane od niej dokumenty. Wskazała, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przekazał wniosek do Urzędu Wojewódzkiego Skarżąca oświadczyła, że pomimo wystosowanego w dniu 20 lutego 2019 r. ponaglenia, nie otrzymała do dnia złożenia skargi żadnej informacji od organu administracji publicznej o stanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał na sporządzenie w dniu 24 kwietnia 2019 r. pisma, w którym stwierdzono, że do sprawy M.P. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na powrót całej rodziny z [...] do [...] w dniu 14 maja 2018 r. Odpis pisma został skarżącej doręczony. Organ oświadczył, że z uwagi na brak zastosowania do wniosku M.P. przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, został on przekazany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia prawa do świadczeń. Organ wyjaśnił, że podział pracy w Wydziale Koordynacji Świadczeń Urzędu Wojewódzkiego w zakresie przedmiotowych wniosków przyporządkowany jest według alfabetycznego przedziału nazwisk. W trakcie postępowania administracyjnego organ został poinformowany o zmianie nazwiska wnioskodawczyni z T. na P. i z tego powodu sprawę skarżącej przekazano pracownikowi odpowiedzialnemu merytorycznie za dany przedział literowy nazwisk. Powyższa sytuacja, zdaniem organu, jest powodem wydłużenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca w toku postępowania złożyła w dniu 21 lutego 2019 r. ponaglenie, spełniła tym samym wymóg konieczny do wniesienia skargi na bezczynność. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o wypłatę świadczenia wychowawczego oraz świadczenia rodzinnego. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. I SAB 60/99). W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że sąd administracyjny oceniając, czy w sprawie zachodzi bezczynność, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania orzeczenia. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza bowiem możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99). Wojewoda w dniu 24 kwietnia 2019 r. stwierdził, że do sprawy M.P. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i przekazał wniosek M.P. celem ustalenia prawa do świadczeń do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten został wydany po wniesieniu skargi do sądu (datą tą jest data wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu), ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan bezczynności wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy posiada dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Dla dokonania takiej oceny nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem znaczne i nieznajdujące usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, zważywszy, że postępowanie było prowadzone przed Wojewodą od 5 lipca 2018 r. do 24 kwietnia 2019 r. a więc trwało ponad 9 miesięcy. Postępowanie to sprowadziło się w istocie jedynie do przewidzianej w art. 16 ust. 1 i 4 p.p.w.d. oceny, jakie przepisy winny znaleźć w sprawie zastosowanie. Z art. 16 ust. 5 p.p.w.d. wynika, że w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11. Natomiast w sytuacji gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przekazuje on sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (art. 16b ust. 8 pkt 1 p.p.w.d.). Stosownie do normy art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wojewoda rozpoznając kwestię zastosowania lub nie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest ograniczony terminami dotyczącymi wydania decyzji. Decyzja przewidziana w art. 16 ust. 5 p.p.w.d. winna być wydana w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. Ocena zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pozytywna jak i negatywna musi być zatem dokonana w tym terminie. Oczywistym jest bowiem, że organ powinien dokonać oceny kwestii zastosowania przepisów o koordynacji w terminie do wydania ewentualnej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że przekazanie sprawy organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego wymaga mniejszego nakładu pracy organu i krótszego czasu niż wydanie decyzji merytorycznej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Zatem w sytuacji braku podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji sprawa winna być przez Wojewodę załatwiona niezwłocznie. Analogiczną argumentację należy odnieść do działań organu związanych z wnioskiem skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego (art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.). Podkreślić należy, że okoliczność, iż badanie kwestii zastosowania lub nie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego może zakończyć się bądź wydaniem przez organ decyzji bądź przekazaniem sprawy innemu organowi, przemawiała za przyznaniem stronie prawa do wniesienia skargi na bezczynność organu, która zawsze przysługuje w sprawie gdy organ winien wydać decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Na etapie przed rozstrzygnięciem przez organ kwestii zastosowania przepisów o koordynacji zawsze istnieje bowiem możliwość oceny, że sprawa winna być zakończona decyzją administracyjną. Sąd uwzględnił, że k.p.a. przewiduje zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Z uwagi na opisaną wyżej bezczynność w prowadzeniu postępowania, obie ww. zasady zostały w istotny sposób przez organ naruszone. Okoliczności wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą usprawiedliwiać wielokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, w szczególności sprawy dotyczącej należnych stronie świadczeń przeznaczonych na pokrycie kosztów utrzymania dzieci i rodziny. Z tych samych powodów Sąd uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu, lecz jest uprawnieniem sądu stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który jest stosowany w przypadkach istotnej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Zwłoka zaistniała w niniejszej sprawie niewątpliwie ma taki charakter. W ocenie Sądu, nałożona w kwocie 500 zł dolegliwość uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, jest adekwatna do stopnia zaniedbania organu oraz spełni swój cel, jakim jest zapobieżenie podobnym naruszeniom przez organ prawa w przyszłości. Orzekając o wysokości grzywny Sąd miał także na uwadze okoliczność, że organ po wpłynięciu skargi podjął działania w celu zakończenia prowadzonego przed nim postępowania. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł. W cytowanym przepisie ustawodawca nie wskazał przesłanek orzeczenia w tym zakresie, pozostawiając sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. I OSK 2104/17). Przyznanie skarżącej orzeczonej sumy pieniężnej uzasadniają tożsame okoliczności faktyczne jak w przypadku wymierzenia organowi grzywny, w tym charakter sprawy w której doszło do bezczynności, dotyczącej świadczeń rodzinnych i wychowawczych, a więc mającej istotne znaczenia dla zabezpieczenia środków utrzymania dla rodziny skarżącej, a przyznana kwota przynajmniej w pewnej mierze stanowi wyrównanie uszczerbku związanego z bezczynnością organu administracji. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność organu może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.