I OSK 498/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Starosty S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1548/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Starosty S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2020 r. oddalił skargę Skarbu Państwa – Starosty S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 13 ust. 2 oraz art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 396, z późn. zm.), dalej: ustawa o gospodarowaniu, w zw. z art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.), dalej: kc, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że drogi dojazdowe do działek rolnych nie stanowią nieruchomości rolnej, w sytuacji gdy wykładnia funkcjonalna tych przepisów wskazuje, że nieruchomości rolne to nieruchomości, które służą, chociażby pośrednio, produkcji rolnej, pozostają funkcjonalnie powiązane z działkami rolnymi, a nadto które w przyszłości, ze względu na fizyczne właściwości gruntu, mogą być na ten cel potencjalnie wykorzystywane; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi wobec naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 13 ust. 2 oraz art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu w zw. z art. 461 kc, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem, że sporne nieruchomości nie stanowią nieruchomości rolnych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia, pomimo naruszenia przez organ drugiej instancji w toku postępowania art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności pominięcie, że działka służy aktualnie jako dojazd do pól, co nie wyklucza jej przeznaczenia na cele gospodarki rolnej, przez brak wyjaśnienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało błędnym uznaniem, że sporne nieruchomości nie stanowią nieruchomości rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, należy wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu [Własności Rolnej Skarbu Państwa] ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 tej ustawy, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 analizowanego aktu normatywnego, 30 czerwca 2000 r. stają się z mocy prawa własnością gmin, na których terenie są położone. Jednocześnie należy odnotować, że zgodnie z art. 1 pkt 1 tej ustawy reguluje ona zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. W tym miejscu należy wskazać, że w myśl art. 461 kc nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Analiza ostatniego z przywołanych przepisów wskazuje, że nieruchomością rolną jest nieruchomość o określonych cechach agronomicznych, które powodują, że możliwe jest uzyskiwanie na tym gruncie produktów rolnych, przy czym nie musi ono następować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 435/07). Oznacza to, że za nieruchomości rolne należy uznać np. grunty ugorowane, tj. takie, które mogą zostać wykorzystane do produkcji rolnej, chociaż w okresie ugorowania nie są one wykorzystywane do produkcji roślinnej ani zwierzęcej np. jako pastwisko. Z kolei w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego definicji tej nie spełniają drogi dojazdowe do innych nieruchomości rolnych, gdyż nawet w przypadku próby ich wykorzystania do tego typu produkcji przeznaczenie ich jako ciągów komunikacyjnych powodowałoby utratę spodziewanych plonów czy niemożliwość praktycznego wykorzystania do produkcji zwierzęcej. W rozpoznawanej sprawie należy odnotować, że na przedmiotową nieruchomość składają się działki nr [...],[...],[...] i [...] stanowiące drogi dojazdowe do gruntów wykorzystywanych na potrzeby produkcji rolnej, która to okoliczność nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą. Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast możliwość zakwalifikowania dróg dojazdowych do gruntów rolnych jako nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 461 kc, przez co podlegałyby one przepisom ustawy o gospodarowaniu w tym w szczególności jej art. 13 ust. 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że sporne działki stanowią ciągi komunikacyjne i jako takie nie są i nie mogą być wykorzystywane do produkcji rolnej, a zatem nie stanowią nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 461 kc. Jak wskazano to powyżej, drogi jako ciągi komunikacyjne, nie służą bezpośrednio do produkcji rolnej. Nie są bowiem wykorzystywane do prowadzenia produkcji roślinnej ani zwierzęcej. Fakt wyłączenia ich z produkcji rolnej potwierdza także późniejsze utwardzenie nawierzchni tych działek na potrzeby istniejących ciągów komunikacyjnych płytami betonowymi oraz masą bitumiczną, przez co nastąpiła ostateczna utrata cech agronomicznych przez sporne działki. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych, ale definicja ta, na którą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał się jej autor, obowiązuje wyłącznie na gruncie tej ustawy, na co wskazuje wprost redakcja tej definicji. Oznacza to, że definicja ta ma charakter definicji wewnątrzustawowej, a nie ogólnej – obowiązującej na gruncie całego systemu prawnego. Jak to wyżej podniesiono przepis art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu w zakresie definicji gruntu rolnego odsyła wyłącznie do art. 461 kc, który z kolei nie zawiera odesłania do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że posługiwanie się definicją gruntu rolnego zawartą w art. 2 ust. 1 tej ustawy na potrzeby art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu jest nieuprawnione. W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa oraz art. 13 ust. 2 oraz art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu w zw. z art. 461 kc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazały się niezasadne. Konsekwentnie za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 13 ust. 2 oraz art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu w zw. z art. 461 kc. Zarzut ten oparty jest na argumencie błędnego uznania, że drogi dojazdowe do nieruchomości rolnych jako pośrednio służące do celów produkcji nie stanowią nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 461 kc. Jak wskazano to powyżej, stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii było prawidłowe, gdyż ciągi komunikacyjne, w tym drogi dojazdowe do nieruchomości rolnych, nie mają waloru agronomicznego, a zatem nie stanowią nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 461 kc, w związku z czym nie podlegają przepisom ustawy o gospodarowaniu. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.