II SA/Rz 840/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania pobranych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, a także zobowiązania do ich zwrotu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi B.K. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że pobrane świadczenie rodzinne, tj. świadczenie rodzicielskie w łącznej wysokości 12 000,10 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązania do jego zwrotu. W postawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – zwana dalej "u.ś.r."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] przyznał B.K. świadczenie rodzicielskie na dziecko N.H. (ur. [...].09.2017 r.) w okresie od 2.09.2017 r. do 1.09.2018 r. w wysokości 1000 zł miesięcznie. Kwota świadczenia za okres od 2.09.2017 r. do 30.09.2017 r. wynosi 966,70 zł miesięcznie oraz za dzień 1.09.2017 r. wynosi 33,40 zł. Po uzyskaniu od Wojewody informacji, że w okresie od 1 września 2017 r. do nadal, w związku z zatrudnieniem F.H. w Niemczech, mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]) uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] września 2017 r. dotyczącą ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego na N.H. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewoda odmówił przyznania B.K. na dziecko N.H. prawa do świadczenia rodzicielskiego w okresie od 2 września 2017 r. do 1 września 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (znak: [...]) Wojewoda orzekł, że świadczenia rodzinne, które pobrała wnioskodawczyni za okres od 2 września 2017 r. do 1 września 2018 r. tj.: świadczenie rodzicielski na dziecko N.H. w kwocie 12 000,10 zł są świadczeniami rodzinnymi nienależnie pobranymi. Jednocześnie zobowiązał w/w do zwrotu powyższej kwoty wraz odsetkami ustawowymi za powstałe opóźnienie. Organ wyjaśnił, że w okresie od 2 września 2017 r. do 1 września 2018 r. krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych są Niemcy. W Polsce może być przyznany jedynie dodatek dyferencyjny, ten jednak nie przysługuje we wskazanym okresie, gdyż miesięczna wysokość świadczeń przysługujących za granica przekracza wysokość świadczeń możliwych do przyznania w Polsce. W wyżej wskazanym okresie strona pobrała nienależnie świadczenie rodzinne, które zobowiązana jest zwrócić. Od tej decyzji B.K. złożyła odwołanie, domagając się jej uchylenia. Podała, że w okresie wskazany w decyzji nie miała ustalonego uprawnienia do zasiłku rodzinnego w Niemczech, a tym bardziej nie pobierała tego świadczenia w Niemczech. Zasiłek pobierała wyłącznie w Polsce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wojewody. Wyjaśniło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ojciec dziecka – F.H. w okresie od 30 października 2015 r. do nadal zatrudniony jest na terenie Niemiec. Dziecko N.H. urodziło się [...] września 2017 r. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresie od 1 września 2017 r. do nadal. Kolegium powołując się na art. 23a ust. 2, 3 i 5 u.ś.r. wyjaśniło, że Wojewoda w sytuacji gdy ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego uchyla prawo do świadczenia za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa w zakresie świadczenia na rodzinę w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. uważa się świadczenia wypłacone, w przypadku o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. SKO stwierdziło, że Wojewoda był uprawniony i zobowiązany do wydania decyzji w zakresie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. B.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powołaną na wstępie decyzję zawnioskowała o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 5 u.ś.r. w zw. z a contrario art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i decyzji nr F1 z dnia 16 czerwca 2009 r. dotyczącej wykładni art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 883/2004 odnoszącego się do zasad pierwszeństwa w razie zbiegu praw do świadczeń rodzinnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec błędnego ustalenia zbiegu praw strony do świadczeń rodzinnych i braku podstaw do stwierdzenia zagadnienia kolizyjności uprawnień do świadczeń rodzinnych, co miało wpływ na błędne ustalenie nienależności pobranych przez stronę na dziecko świadczeń rodzinnych, a to przy ważeniu jednoczesnego stwierdzenia przez SKO braku ustalenia i pobierania przez stronę tożsamego świadczenia rodzinnego dla tego samego członka rodziny jednocześnie w Niemczech i w Polsce, tj. w więcej niż jednym państwie członkowskim Unii. Skarżąca wskazała, że świadczenie rodzinne było pobierane przez stronę wyłącznie w Polsce. Strona zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niepełne wskazanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowanych przez organ przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ). Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis P.p.s.a. oznacza dla Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Jednocześnie motywy skasowania decyzji SKO są tożsame z tymi, które stanowiły przyczynę uwzględnienia skargi przez Sąd wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 1227/20, CBOSA. Analogicznie jak w przypadku skargi B.K. w sprawie o sygn. II SA/Rz 1227/20, Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody w przedmiocie uznania pobranych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, naruszył przepisy K.p.a. o właściwości instancyjnej. Zatem ujawnione w powyższym wyroku WSA przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji SKO posłużą do wyargumentowania powodów uwzględnienia przez Sąd skargi B.K. z urzędu. Kontrolowane rozstrzygnięcie SKO zapadło w sprawie o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu do ich zwrotu wraz z odsetkami. Dotyczyło ono bezspornie okresów, co do których zastosowano wobec skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 i ust. 9 w zw. z art. 30 u.ś.r.). W ocenie Sądu organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody w tej sprawie jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm.) dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 23 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz kwestia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, która jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu w oparciu o art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma tutaj znaczenia okoliczność, że nienależnie pobrane świadczenia są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosków o ich przyznanie. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, drugie, dotyczące ustalenia nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu, zostało wszczęte przez organ z urzędu. Przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Przedmiotowe postępowanie nie tylko zostało wszczęte z urzędu, ale przede wszystkim nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, co oznacza, że art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w nim zastosowania. Postępowanie dotyczące zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak wskazano wcześniej, jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Ponadto, przeciwko odmiennej interpretacji art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2020 r., I OW 120/20). W związku z powyższym Kolegium powinno zastosować art. 65 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego zostało wniesione podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie, a podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Należy także zauważyć, że skoro organ II instancji już na etapie otrzymania odwołania, powinien był dokładnie rozważyć swoją właściwość, mając na uwadze zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2020 r., I GSK 160/18; z dnia 7 listopada 2019 r., I OSK 332/18), to wniesienie odwołania do organu niewłaściwego, nie może powodować dla skarżącej negatywnych konsekwencji, zwłaszcza z uwagi na błędne pouczenie. Oznacza to, że Kolegium jako organ niewłaściwy w niniejszej sprawie powinno przekazać odwołanie skarżącej organowi właściwemu – Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej. Rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy instancyjnie skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.