II SA/Rz 752/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: ZA (dalej: "skarżący") w dniu 25 stycznia 2021 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną – ZA. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że ZA orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2008 r. została uznana za trwale i całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 lutego 2008 r., tj. od 55 roku życia. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach sprawy zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r." do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że Skarżący zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym i jest osobą uprawnioną do świadczenia emerytalnego. Względem skarżącego zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Skarżący, pozostając w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W opisywanej sprawie zachodzi też negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. do przyznania wnioskowanego świadczenia, Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznał niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Ponadto przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., ma zastosowanie w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne wnioskuje inna osoba niż małżonek osoby niepełnosprawnej, który sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zastosowania wskazanej regulacji w sytuacji, gdy wnioskodawcą jest małżonek osoby wymagającej opieki. Organ I instancji nie uwzględnił także wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i bezzasadnie odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia z uwagi na fakt pobierania świadczenia emerytalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium podało, że w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, niespełnienie przesłanki daty powstania niepełnosprawności, wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może być wyłączną podstawą do odmowy przyznania skarżącemu świadczenie pielęgnacyjnego. Za wadliwe organ odwoławczy uznał również jako przyczynę odmowy pozostawania przez skarżącego w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki. Skarżący jest osobą uprawnioną w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne i słusznie wskazał w odwołaniu, że regulacja ta odnosi się względem innych osób ubiegających się o świadczenie, w sytuacji gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest przy tym podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie świadczenia emerytalnego przez wnioskodawcę. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, zawieszenie prawa do emerytury eliminuj negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie nie sposób natomiast uznać, że Skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, a zatem decyzję odmowną – pomimo błędnego uzasadnienia – uznać należało za odpowiadającą prawu. Skarżący ma 70 lat, jest w wieku poprodukcyjnym i nie pozostaje w zatrudnieniu. Nie może zatem zrezygnować z zatrudnienia lub nie podjąć zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w konsekwencji wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZA wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że nie ma bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją skarżącego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną żoną; 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez zaniechanie zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że pobieranie przez skarżące emerytury pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą skarżącego; 4. art. 7, art. 9 w zw. z art. 79a, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom zawartym w skardze nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Stan faktyczny sprawy przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i jego ocena prawna zasługują na akceptację. Słusznie Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pomimo błędnego uzasadnienia, to odwołanie skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie. Z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13 (OTK-A2014/9/104) nie budzi wątpliwości, że organ I instancji błędnie przyjął, jako podstawę art. 17 ust. 1b u.ś.r., który został uznany za naruszający Konstytucję wobec uzależnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności. Kwestia ta nie budzi wątpliwości orzeczniczych sądów administracyjnych, co zostało wykazane i poparte stosownym orzecznictwem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium in fine stwierdziło, że spełnione są przesłani podmiotowe po stronie osoby wymagającej opieki. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi, czyli błędnej wykładni pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., Sąd stwierdził, że stanowisko przedstawione przez Kolegium jest zasadnym na tle przyjętej wykładni systemowej. Słusznie Kolegium wywiodło, że o rezygnacji z zatrudnienia, czy świadomego jej niepodejmowania to sytuacja, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z potencjalnej możliwości zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek osoby. Sąd w składzie orzekającym aprobuje poglądy zaprezentowane przez sądy administracyjne w tym tut. Sąd (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1189/20 - dostępny w cbosa. Kolegium powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na ww. wyrok uznało, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zwróciło jednak uwagę na wiek - 70 lat i wyjaśniło, że nie jest to już wiek aktywności zawodowej, co wyklucza spełnienie przesłanki w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z poglądem tym, zdaniem Sądu, należy się zgodzić. Treść art. 17 u.ś.r. określa przesłanki pozytywne i negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie wskazuje literalnie, by wiek wnioskodawcy mógł mieć jakiekolwiek znaczenie w tym zakresie. Ustawodawca nie wprowadził wprost regulacji, że ukończenie określonego wieku wyklucza możliwość skutecznego ubiegania się o przedmiotowe świadczenie. Zdaniem Sądu, taka literalna wykładnia art. 17 u.ś.r. nie uniemożliwia jednak przyjęcia stanowiska przeciwnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że osoby wymienione w jego punktach od 1 do 4 uprawnione są do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wymienione podmioty mogą otrzymać świadczenie, ale tylko wówczas, kiedy są obiektywnie zdolne do podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Powołany art. 17 u.ś.r., jak też akt prawny, w którym przepis ten się znajduje - jak już wyżej zaznaczono - nie powiązał wprost tego pojęcia z kryterium wieku, jednak w ocenie Sądu, mimo powyższego, zasadnym jest przyjęcie, że wiek wnioskodawcy winien mieć znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie sposób bowiem przyjąć, by każdy, niezależnie od wieku, mógł być osobą aktywną zawodowo. Brak więc uzależnienia przyjęcia spełnienia powyższej przesłanki od wieku prowadziłby do tego, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia bądź też jego niepodejmowania miałoby charakter całkowicie subiektywny i byłoby w istocie zależne jedynie od woli osoby ubiegającej się o oświadczenie pielęgnacyjne. Mogłaby ona zawsze twierdzić, pomimo zaawansowanego wieku, że jest gotowa podjąć zatrudnienie, jednak sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą jej to uniemożliwia. Konsekwencją powyższego byłoby, obejście przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, które skierowane jest nie do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, a tylko tych spełniających określone ustawowo warunki tj. takich, które decydują się na brak aktywności zawodowej właśnie w celu sprawowania czynności opiekuńczych. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne jest pewnego rodzaju surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy. Świadczenie to przyznane osobie, będącej w wieku emerytalnym, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w istocie rzeczy pełniłoby funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę, a surogatu świadczenia emerytalnego. Gdyby zaś taka była intencja ustawodawcy to wydaje się, że zbędnym byłoby wprowadzenie zasady, że uprawnionemu do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednocześnie opłacana składka na ubezpieczenie społeczne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych sama nie definiuje zdolności do zatrudnienia, to zasadnym jest w takiej sytuacji sięgnięcie do regulacji zawartych w innych aktach prawnych, w tym tutaj o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zawarte w nich uregulowania - odpowiednio art. 6 pkt 7 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b - przesądzają wyraźnie, że wiek stanowi samodzielną przesłankę oceny zdolności do podjęcia zatrudnienia. Należy jeszcze wskazać na ustawę z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm.), której art. 24 ust. 1 prawo do emerytury wiąże z osiągnięciem określonego wieku. Nielogicznym byłoby w takiej sytuacji przyjmowanie, że na gruncie tych powołanych aktów ta sama osoba będzie albo niezdolna do zatrudnienia z uwagi na jej wiek albo przeciwnie - mogąca potencjalnie podjąć zatrudnienie. Stanowisko powyższe zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowym, a Sąd w składzie niniejszym przychyla się do niego, jako racjonalnie uzasadnionego i zapewniającego spójność obowiązującego systemu prawnego w określonym przedmiocie (tak wyroki NSA: z 20.03.2014 r. sygn. akt I OSK 416/13; z 23.10.2020r. sygn. akt I OSK 1148/20; wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 284/19 - dostępne w cbosa). Zdolność do zatrudnienia należy oceniać przez pryzmat powołanych wyżej aktów prawnych, w których wiek ma istotne znaczenie dla oceny możliwych do realizacji uprawnień, co precyzyjnie przedstawiono w wyroku tut. Sądu z dnia 15 lipca 2021, sygn. akt II SA/Rz 526/21. Sąd podał, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.ś.r., jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek. Ustawodawca ma świadomość, że przekroczenie określonego pułapu wiekowego, może wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem instytucji publicznej. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone przepisy zrównują w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku. Wiek, jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego. Podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek o jakim mowa opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 rok życia. W świetle art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (...). Powołane regulacje wskazują na istnienie kompatybilności regulacji w systemie prawa w tym zakresie, a to wyłącza stosowanie wykładni celowościowej, zastosowania której domaga się Skarżący. Uwzględniając powyższe należało uznać, że wiek Skarżącego należy postrzegać, jako okoliczność wykluczającą zdolność do wykonywania pracy zarobkowej, zatem nie można przyjąć spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub też jego niepodejmowania w celu sprawowania opieki nad żoną. Skarżącego trudno traktować jako osobę, która realnie mogłaby podjąć zatrudnienie, dlatego sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną nie jest niewystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia. W takich więc uwarunkowaniach koniecznym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.