II OSK 2579/21

Dnia 8 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1394/21 w sprawie ze sprzeciwu M. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1394/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...], Starosta Ż. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. S.A. w K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przez którą rozumie się: układ komunikacji wewnętrznej, miejsca parkingowe, miejsca na paczkomat, bilbord reklamowy, budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, budowę wewnętrznej linii zasilającej i instalacji oświetlenia zewnętrznego na działkach o nr [...],[...] oraz [...] położonych w m. L., gm. L.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procesowych w stopniu, który uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, organ I instancji bez wyjaśnienia rozszerzył obszar oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie i uznał właścicieli tych działek za strony postępowania, stając tym samym w sprzeczności w stosunku do ustaleń projektanta posiadającego stosowne uprawienia. Po drugie, organ I instancji, ustalając krąg stron postępowania, nie wyjaśnił kwestii wynikających z następstwa prawnego. A zatem nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Po trzecie, w dalszym ciągu uzupełniona na wezwanie organu I instancji przez inwestora dokumentacja projektowa nie odpowiada przepisom prawa. Treść projektu nie uwzględnia części decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2020 r., Nr [...], o warunkach zabudowy (punktu 2 lit. a tiret 7) dotyczącej miejsc postojowych, bilboardu reklamowego oraz zadaszenia nad strefą dostaw. Po czwarte, w odniesieniu do treści art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) z przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji nie da się w sposób jednoznaczny określić, czy spełnia ona punkt 2 lit. a tiret 10 i 11 ww. decyzji o warunkach zabudowy odnoszące się do maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy. Projekt w zakresie bilansu terenu nie uwzględnia poszczególnych części zagospodarowania działki, tj. północno-wschodniej części działki nr [...], oznaczonej na rysunku kolorem białym – przeznaczonej na rzecz ul. [...], czy też powierzchni opisanych w legendzie jako plac odkładczy na śnieg. Po piąte, zaprojektowanie utwardzonych kostką betonową miejsc na śnieg może budzić wątpliwości co do możliwości ich wykorzystania jako dodatkowych 11 miejsc postojowych. Wykonanie dodatkowych miejsc postojowych wpływałoby na zgodność dokumentacji projektowej z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) z uwagi na ich usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki. Po szóste, projekt budowlany przewiduje spływ wód opadowych na teren sąsiednich nieruchomości tj. na działki nr ew. [...] oraz [...] (działki drogowe), co należy uznać za naruszenie § 29 ww. rozporządzenia z 2002 r. i punkt 2 lit. c tiret 5 ww. decyzji o warunkach zabudowy. Po siódme, do projektu budowlanego nie dołączono prawidłowo sporządzonej opinii geotechnicznej, która powinna ustalać przydatność gruntów na potrzeby budownictwa oraz wskazywać kategorię geotechniczną obiektu budowlanego (§ 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463). Dokumentacja projektowa w tym zakresie nie została bowiem podpisana przez jej autorów, a ponadto zawiera sprzeczności, ponieważ mowa w niej jest z jednej strony o złożonych warunkach gruntowo-wodnych, z drugiej – zaś, że projektowana inwestycja zalicza się do I kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowych. A zatem te ustalenia nie są spójne z przedłożoną dokumentacją, a dodatkowo należy je uznać za lakoniczne przez co nie są wystarczające do spełnienia zapisów § 7 ww. rozporządzenia z 2012 r. Wobec powyższego organ odwoławczy nie był w stanie w sposób jednoznaczny stwierdzić zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa, w tym nie mógł dokonać niezbędnych sprawdzeń wynikających z nałożonego na niego obowiązku zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że uzasadnienie decyzji Starosty jest lakoniczne, organ wojewódzki nie był w stanie określić w sposób jednoznaczny, czy wydając zaskarżoną decyzję, organ I instancji dokonał wszystkich niezbędnych sprawdzeń zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także czy poprawnie przeprowadził procedurę zmierzającą do wydania decyzji kończącej, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody, zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Wojewody, Starosta nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, przez co zatwierdził projekt budowlany bez należytego sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z przepisami, co jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naruszył tym samym art. 7 i art. 77 K.p.a. Zdaniem Wojewody, kolejne wzywanie inwestora, do usunięcia omówionych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. W ocenie skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zaistniałej sprawie organ powinien uchylić zaskarżona decyzję i odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1394/21, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto Sąd przywołał kolejno okoliczności, na które wskazał organ odwoławczy jako stanowiące naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że okoliczności te, a dotyczące kolejno: poszerzenia obszaru oddziaływania inwestycji, ustalenia kręgu stron, zbadania zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, wątpliwości co do wykorzystania miejsca na śnieg jako miejsc postojowych, spływu wód opadowych, nieścisłości dokumentacji geotechnicznej – stanowiły podstawę do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne w tym zakresie wymagało ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie przeprowadził wyczerpującej analizy całości materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji powinien ponownie dokonać sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w przypadku stwierdzenia naruszeń nałożyć obowiązek ich usunięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a następnie uzasadnić swoje postępowanie w treści decyzji. Wzywanie inwestora, do usunięcia omówionych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Poza tym, istotne w tej sprawie jest również prawidłowe ustalenie stron postępowania, czego nie mógł dokonać organ w postępowaniu odwoławczym. W związku z powyższym, jako niezasadny Sąd ocenił zarzut sprzeciwu naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w tej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Skarżąca nie podniosła w sprzeciwie żadnych konkretnych zarzutów odnośnie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, lecz zakwestionowała zgodność z prawem całej tej inwestycji, domagając się odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Sąd podkreślił, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny bada jedynie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., o czym wprost stanowi art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd nie orzeka w tym postępowaniu o zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64d p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Nie jest tym samym zasadny wniosek procesowy o rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 64d § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., który nie ma zastosowania na niniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy nie wskazał z uwagi na jakie konkretne względy postępowanie wyjaśniające wymaga ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Argumentacja skargi kasacyjnej bazuje jedynie na ogólnych twierdzeniach skarżącej, a mianowicie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W oparciu zaś o tak ogólne twierdzenie skarżąca sformułowała wniosek, zgodnie z którym organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić pozwolenia na budowę, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym. Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej w większej części poświęcona jest charakterze decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za pomocą sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 64d p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz przywołanej w niej argumentacji nie podważono skutecznie oceny zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadniczo twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej nie przystają do przywołanej przez Sąd I instancji argumentacji, która odnosiła się do konkretnych uchybień, na które wskazał organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 K.p.a. Na uwagę zasługuje, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, prawidłowo wyłożyły prawne aspekty dotyczące charakteru decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co nie wymaga aktualnie powtórzenia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w ramach przywołanej tam argumentacji żadnych uchybień, które mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Ponadto te wywody, a związane z charakterem decyzji kasatoryjnej, zostały zestawione przez Sąd I instancji z konkretnymi okolicznościami, co zdaje się nie zauważać strona skarżąca w skardze kasacyjnej. Jeżeli bowiem organ I instancji nie wyjaśnił w sprawie szeregu kwestii, a dotyczących poszerzenia obszaru oddziaływania inwestycji, ustalenia kręgu stron, zbadania zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, wątpliwości co do wykorzystania miejsca na śnieg jako miejsc postojowych, spływu wód opadowych, nieścisłości dokumentacji geotechnicznej – to nie ulega wątpliwości, że konieczny zakres postępowania wymagał ponownego rozpoznania przez organ I instancji stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ich wyjaśnienie nie mogło zaś nastąpić wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ w innym wypadku mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), na co trafnie wskazał Sąd I instancji, akceptując w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych konkretów, co powoduje, że tak sformułowana skarga kasacyjna w zasadzie nie poddaje się instancyjnej kontroli co do stwierdzenia w niej zawartego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów – w sytuacji gdy zaskarżona decyzja kasatoryjna właśnie opierała się na wskazaniu takich konkretnych okoliczności, które wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji. Wbrew wnioskom skarżącej, stwierdzone przez organ odwoławczy wady postępowania nie mogły zatem prowadzić do uchylenia decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę i odmowy udzielenia tego pozwolenia właśnie z uwagi na niewyjaśnienie przez organ I instancji znacznego zakresu postępowania. Dopiero po ich wyjaśnieniu będzie możliwe podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, czy to o udzieleniu pozwolenia na budowę, czy – jego odmowy. Dodatkowo należy mieć na względzie, że przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są konkretne rozwiązania projektowe, a nie "domysły" (obawy) organu architektoniczno-budowlanego związane z możliwością faktycznego wykorzystania określonego zagospodarowania terenu w inny sposób niż w projekcie budowlanym. To są zupełnie inne kwestie, które ewentualnie mogłyby być rozważane na etapie użytkowania inwestycji przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien także i to wskazanie uwzględnić celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64d p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.