I OSK 432/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 370/21 w sprawie ze skargi E. M. i A. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 stycznia 2021 r. nr WSPN.IV.7581.67.2020.RS w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r., II SA/Bd 370/21, oddalił skargę E.M. i A.J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 4 stycznia 2021 r. nr WSPN.IV.7581.67.2020.RS utrzymującą w mocy decyzję Starosty Świeckiego z 30 czerwca 2020 r. znak: WGK.III.6821.3.SP.2011 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [..], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..] o pow. 0,9931 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [..]. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię, tj.: a) art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - cel precyzyjnie określony w umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z 26 marca 1974 r. o wywłaszczeniu można poddać daleko idącej interpretacji skutkującej wyprowadzeniem całkowicie odmiennego celu, sprzecznego de facto z celem powołanym w umowie wywłaszczeniowej, w efekcie czego Sąd I instancji przyjął, że cel określony jako budowa Ośrodka Sportu i Rekreacji "G." został zrealizowany przez samo włączenie wywłaszczonej parceli do kompleksu basenowego przy jednoczesnym braku wzniesienia na niej jakichkolwiek obiektów, czy budynków, - przy określaniu celu wywłaszczenia dopuszczalne jest całkowite pominięcie literalnej treści umowy wywłaszczeniowej, na rzecz innych dokumentów, w tym przede wszystkim decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z 28 grudnia 1971 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, co w efekcie daje możliwość ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów oraz decyzji zawartych w aktach administracyjnych, a wydanych w okresie przed podpisaniem umowy wywłaszczeniowej; b) art. 137 ust. 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie przy jednoczesnym przyjęciu, że zawnioskowana do zwrotu parcela stanowiła część tworzonego kompleksu basenowego, na który składała się większa liczba wywłaszczonych nieruchomości, z których część została zabudowana a co za tym idzie został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia, a część pozostała niezabudowana, a co za tym idzie nie został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia; c) art. 136 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie rodzi obowiązku jej zwrotu, w sytuacji gdy spełniony jest cel wywłaszczenia, odmienny od celu wskazanego w umowie wywłaszczeniowej, lecz dający się wyinterpretować z treści innych dokumentów, podczas gdy taka możliwość nie wynika z treści ustawy; d) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie; e) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nieruchomość została użyta na cel zgodny z celem wywłaszczenia, cel wywłaszczenia osiągnięty, a wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia; f) art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 2, art. 6 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: u.z.t.w.n.) przez jego niezastosowanie; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ zgromadził wystarczającą ilość dostępnego materiału dowodowego oraz zaniechanie nakazania organowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób ogólnikowy, a prawdopodobieństwo odnalezienia nowych dowodów jest znaczne; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organ zgromadził dowody potwierdzające zaistnienie w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w rezultacie którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, w której przepis ten winien był znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 11 k.p.a.; e) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. przez: - dokonanie niezgodnej z zebranym materiałem dowodowym oceny stanu faktycznego i przyjęcie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, co w konsekwencji doprowadziło do sformułowania w wyroku błędnej konkluzji, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, - przyjęcie, że jest bezsporne, iż w dacie orzekania przez organy obu instancji cel wywłaszczenia został w pełni zrealizowany na wnioskowanej do zwrotu działce, nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat, zaś stosunki prawne zostały ukształtowane pod rządami dawnych przepisów określających zasady zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości i z tej przyczyny nie mogą zostać zmienione na mocy obowiązującej obecnie u.g.n.; f) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: - pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów strony skarżącej oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej oparty został pogląd, że orzeczenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktualnego brzmienia u.g.n. nie jest możliwe, gdy zarazem nie wzięty został pod uwagę interes prawny skarżących, oparty na przepisach u.z.t.w.n. i u.g.n., czego zdaniem skarżących nie można uznać za stosowanie wykładni prokonstytucyjnej przepisów art. 136 ust. 1 i 3, oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., - niewskazanie w uzasadnieniu przepisów określonych w wyroku jako "dawne prawo", wg których, zdaniem Sądu I instancji zrealizowany został cel wywłaszczenia; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.: - przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., - przyjęcie, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzeczenie o zwrocie nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot i byłoby to niezgodne z wykładnią prokonstytucyjną omawianych przepisów u.g.n.; k) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że wobec wykazanych uchybień przepisom postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd meriti winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jako że wystąpiły przesłanki w nim określone; h) art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przeprowadzone postępowanie dowodowe w dalszym ciągu nie pozwala na ustalenie, że sporna działka była użytkowana w celu wywłaszczenia, czy cel ten został osiągnięty w przeciągu 10 lat od chwili podpisania aktu notarialnego z 26 marca 1974 r. oraz czy wywłaszczona działka była użytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia w całości, czy też w części, a jeśli tak, to w jakiej części. Dotychczasowe decyzje dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości opierają się na przekonaniu organu, które jednak nie znajdowało odzwierciedlenia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji. Jak wykazało dotychczasowe postępowanie, stan faktyczny został zrekonstruowany przez organ na podstawie szczątkowego materiału dowodowego, który nie jest wystarczający do merytorycznego wyjaśnienia niniejszej sprawy. Organ nie może bowiem zastępować dowodu z dokumentów wnioskowaniem nie posiadającym poparcia w rzeczywistym stanie faktycznym. Organ I i II instancji dokonał w niniejszej sprawie niejasnych ustaleń stanowiących nadinterpretację wyników postępowania dowodowego. Po pierwsze, z żadnego dokumentu zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, kiedy dokładnie i w jakim stanie w 1981 r. Ośrodek Sportu i Turystyki "G." został przekazany w użytkowanie Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w B.. Stwierdzenie "obiekt" zawarte w treści pisma z 31 maja 2012 r. może bowiem dotyczyć samego terenu – pustej działki. Z treści wyżej wskazanych dokumentów nie można wyciągać wniosków, jakoby w 1981 r. budynki szatni i wc stanowiące zaplecze basenu odkrytego zostały oddane do użytkowania. W tym celu organy musiały przedstawić miarodajny dowód w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego opisującego stan przejmowanego obiektu. Co więcej, nie wiadomo, w którym miesiącu przedmiotowy obiekt został przekazany do użytkowania, a fakt ten ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Akt notarialny stanowiący podstawę wywłaszczenia spornego terenu został sporządzony w dniu 26 marca 1974 r., a zatem proces rozpoczęcia prac mających na celu realizację na spornych działkach budowę zaplecza basenu odkrytego musiałby rozpocząć się 26 marca 1981 r. Na tę okoliczność w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów. Podobnie organ nie wykazał, że proces budowy basenu wraz z zapleczem zakończył się w terminie 10 lat od chwili wywłaszczenia, to jest do dnia 26 marca 1984 r. Ciężar wykazania tych okoliczności ciąży na organie odmawiającym zwrotu spornych działek. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że fakt funkcjonowania kompleksu basenów na skrzyżowaniu ulic [..] oraz [..] nie jest kwestionowany, jednakże dotyczy on terenu o wielkości 10 ha. Zgromadzone w toku postępowania dowodowego dokumenty dotyczą tylko i wyłącznie planów budowy kompleksu basenowego. Żaden z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie świadczy o tym, że na działce, o której zwrot występują skarżący, znajdował się kompleks basenowy. Czy efekt jego realizacji był zgodny z dokumentami dotyczących planów realizacji. Nie może bowiem organ tłumaczyć braku zagospodarowania terenu spornej działki faktem występowania tam terenu do plażowania, w szczególności z uwagi na fakt, że wniosek o zwrot dotyczy skrajnej działki znajdującej się z dala od odkrytego basenu. Skarżący kasacyjnie podkreślili również, że decydującym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia staje się wyłącznie upływ czasu – dziesięciu lat, w czasie których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jest to zdefiniowana ustawowo przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która warunkuje możliwość jej zwrotu. Wnioskodawcy nie zgadzają się z wywodem Sądu I instancji, zgodnie z którym do niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy u.g.n. w zakresie badania upływu 10 i 7 letniego terminu w zakresie zbędności nieruchomości na cel publiczny. Skarżący kasacyjnie przytoczyli fragment wyroku WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 433/16, wskazując, że z pisemnego jego uzasadnienia wynika, iż dopiero szczegółowa analiza planu zagospodarowania przestrzennego i innych dokumentów towarzyszących procesowi inwestycyjnemu może pozwolić na jednoznaczne ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornych działkach. Organ odwoławczy w odniesieniu do tak sprecyzowanego celu wywłaszczenia powinien z należytą starannością przeanalizować materiał dowodowy i odpowiedzieć na zasadnicze pytanie, czy na spornych działkach został on zrealizowany, przy czym z całą pewnością nie można utożsamiać jego realizacji z terenami porośniętymi chwastami, chaszczami, samosiejkami, innymi słowy niezagospodarowanymi. Analiza akt sprawy, a zwłaszcza dowodów z oględzin nieruchomości przeprowadzonych dwukrotnie, z których wynika m.in., że na terenie spornych nieruchomości znajdują się pozostałości pierwotnego ogrodzenia nieruchomości oraz niecka po istniejącym kiedyś stawie, a które niewątpliwie zostały pominięte przez organ odwoławczy nie pozwala podzielić stanowiska Wojewody o realizacji celu wywłaszczenia. Urządzenie zieleni miejskiej nie może być bowiem przypadkowe i niezorganizowane. W ocenie skarżących kasacyjnie w aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających na ustalenie, w jaki sposób zrealizowano cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, oraz jaka część spornej działki była potrzebna do realizacji tego celu. Brak planu realizacyjnego określające granice kompleksu basenowego, należy traktować jako brak dokumentu określającego granice przestrzenne celu wywłaszczenia, co z kolei skutkuje koniecznością przyjęcia, iż nieruchomości wywłaszczone w celu budowy ośrodka, a znajdujące się poza tymi granicami, nie mogły zostać wykorzystane na cel umowy, bowiem nie były na ten cel przeznaczone mocą planu realizacyjnego. Jego postanowienia uszczegółowiały cel wywłaszczenia jakim była budowa ośrodka sportowego, stąd nie mogły zostać pominięte przy wyjaśnianiu kwestii wykorzystania nieruchomości. Jeżeli część nieruchomości wywłaszczonej pozostawała poza obszarem niezbędnym do realizacji celu, to trudno było ją uznać za niezbędną dla osiągnięcia tego celu, co w pełni uzasadniało stosowanie wobec niej przepisów u.g.n. obligujących organ do zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Skarżący kasacyjnie wskazali także, że faktem jest, iż cel wskazany w decyzji nie został doprecyzowany przez określenie przedmiotu budowy, jednakże argument którym posłużył się Sąd I instancji mógłby być zasadny wyłącznie wówczas, gdyby na wywłaszczonej nieruchomości została wzniesiona jakaś budowla, a skarżący staliby na stanowisku, że celem wywłaszczenia było wzniesienie budowli odmiennej. Tymczasem nie ma żadnych wątpliwości, że na wywłaszczonej nieruchomości nie wzniesiono żadnej budowli i do dnia dzisiejszego stanowi ona grunt porośnięty trawą i krzewami. Oczywistym jest, że na wywłaszczonej nieruchomości nie powstały żadne z powołanych przez Sąd I instancji obiektów, a co za tym idzie nie sposób argumentować, iż cel określony jako "budowa Ośrodka Sportu i Rekreacji" jest nieprecyzyjny, skoro rozstrzygając niniejszą sprawę brak jest potrzeby ustalania jakie konkretnie budynki miały na wywłaszczonej nieruchomości powstać. Istotne jest natomiast, że żadne budynki nie zostały nigdy wzniesione. Ponadto, skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z argumentem Sądu I instancji, że na ich niekorzyść przemawia okoliczność, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została niemal pół wieku temu, a co za tym idzie określony wówczas cel wywłaszczenia może być w chwili obecnej uszczegółowiany, bowiem w dniu wydawania decyzji obowiązywały niższe standardy prawne niż obecnie. Powyższe stanowisko godzi w zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.). Nie sposób bowiem stwierdzić a priori, że przy wydawaniu w niniejszej sprawie decyzji wywłaszczeniowej, "dawne" organy działały bez zachowania standardów prawnych, a co więcej nawet jeśli tak było, to okoliczność ta powinna tym bardziej przemawiać korzyść skarżących. Zgodnie bowiem z art. 21 Konstytucji RP wywłaszczenie stanowi wyjątek od zasady ochrony własności, a co za tym dokonywane winno być wyjątkowo, w określonych ustawą przypadkach i z zachowaniem koniecznych procedur. Podobne uregulowanie istniało w u.z.t.w.n., w oparciu o którą dokonano wywłaszczenia w niniejszej sprawie. Skoro więc, zdaniem Sądu I instancji, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w wyniku naruszenia norm prawnych i przy niskich standardach prawnych, to powyższa okoliczność powinna tym bardziej przemawiać za ustaleniem spełnienia przesłanek jej zwrotu. Niezgodne z zasadą praworządności działanie władzy publicznej winno bowiem być odczytywane na korzyść stron postępowania administracyjnego. Co więcej, decyzja wywłaszczeniowa posiada walor prawomocności i ostateczności, a co za tym idzie za niedopuszczalne uznać należy czynienie jakichkolwiek interpretacji jej treści prowadzących do wniosków de facto z nią sprzecznych. Skoro z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na cel "budownictwa", to nieuprawnionym było ustalenie przez Sąd I instancji, iż cel wywłaszczenia został spełniony pomimo nie zniesienia na wywłaszczonej nieruchomości jakichkolwiek budynków ("brak budownictwa"). Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przy tym, że forma sporządzenia uzasadnienia skargi kasacyjnej ogranicza możliwość przyporządkowania poszczególnych argumentów uzasadnienia do zarzutów. Nie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które z jej fragmentów odnoszą się do poszczególnych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na związanie zarzutami, nie może samodzielnie i we własnym zakresie decydować, w jaki sposób skarżący zamierzał uzasadnić swoje zarzuty. Z tego względu jedynie te fragmenty uzasadnienia, które w dostatecznie jasny sposób wskazują na powiązanie z poszczególnymi zarzutami, mogły być wzięte pod uwagę. Podważa rzeczowość argumentów uzasadnienia również fakt, że odwołują się one do okoliczności obcych rozpatrywanej sprawie, w szczególności w sprawie nie przyjęto, aby o realizacji celu wywłaszczenia świadczyło włączenie nieruchomości do "poligonu". Ten argument wydaje się być zaczerpnięty z pisma sporządzonego na potrzeby innej sprawy, przez co również cała związana z nim argumentacja nie może być traktowana jako odnosząca się do ustaleń przyjętych w sprawie. Również połączenie zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. z art. 156 § 1 k.p.a., gdy sprawa nie dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje, że skargę kasacyjną sporządzono bez dostatecznej precyzji. Podobnie wygląda sprawa z przytoczonymi w uzasadnieniu fragmentami orzeczeń sądowych wydanych w innych sprawach, powoływanie się na tezy zawarte w innych wyrokach wymaga staranności w uprzednim wykazaniu, że ze względu na podobieństwo stanu faktycznego, argumenty w nich podane mają znaczenie też dla rozpoznawanej sprawy. Takich analiz, wskazujących na zasadność powoływania wskazywanych orzeczeń, skarga kasacyjna nie zawiera. Nie mógł odnieść skutku zarzut błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. ze względu na jego niewłaściwe sformułowanie. Zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać na naruszone dyrektywy interpretacyjne i określać, za pomocą jakich dyrektyw powinna być przeprowadzona prawidłowa wykładnia przepisu, a w konsekwencji, do jakiego jego rozumienia powinna doprowadzić (jaką normę prawną za pomocą tych dyrektyw należało poprawnie ustalić). Wykładnia (w tym błędna wykładnia) odnosi się zatem do przebiegu i efektu procesu interpretacji. Za pomocą zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego nie można natomiast podważać ustaleń faktycznych w sprawie czy kwalifikacji prawnej tych ustaleń, a w taki właśnie sposób został w skardze kasacyjnej przedstawiony zarzut błędnej wykładni. Z tych względów zarzut ten nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem nie określono na czym miałaby polegać wadliwość procesu interpretacji art. 137 ust. 1 u.g.n., odmienna wszak od wady polegającej na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 u.g.n., jakkolwiek nominalnie określony jako dotyczący błędnej wykładni, odnosi się do kwestii prawidłowości zastosowania, na co wskazuje zastosowana formuła "błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wykorzystanie nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji nie rodzi obowiązku jej zwrotu", jak też brak wskazanych naruszeń dyrektyw interpretacyjnych i podlega rozpoznaniu w dalszej kolejności. Rozpoznanie zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga uprzedniego rozpatrzenia zarzutów dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych, kwestia zastosowania prawa materialnego to kwestia kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Sąd I instancji zaaprobował ustalenia organów, że celem nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z 1974 r. od poprzedników prawnych skarżących była budowa Ośrodka Sportu i Turystyki "G." w B. Działka [..], której dotyczy postępowanie o zwrot, aktualnie nie jest zabudowana, jest porośnięta nieurządzoną zielenią, znajdują się na niej pozostałości zabudowań (gruz). W przeszłości natomiast znajdowały się na niej zabudowania stanowiące zaplecze basenu: szatnia i toaleta (basen zlokalizowany był w sąsiedztwie ma działkach nr [..] i [..]), a także droga z płyt betonowych oraz zieleń. Organy ustaliły, że basen został zamknięty w roku 2003 i przestał funkcjonować. Do roku 1981 basen był administrowany przez B., a następnie został przekazany na rzecz Ośrodka Sportu i Rekreacji w B.. Zdjęcia z lat 1975 i 1996 potwierdzają istnienie basenu i budynku socjalnego. Dowodami, na podstawie których dokonano tych ustaleń są: pismo z 26 marca 1969 r. informujące o przystąpieniu do opracowywania planu dzielnicy "G.", obejmującego budowę ośrodka sportu; dokumenty planistyczne w związku z planowaną budową tego ośrodka w latach 1972-1980; zdjęcia lotnicze; zdjęcia z archiwum wykonane w 1975 r., na których widać basen na ul. [..] oraz część budynku szatni i toalety oraz zieleń służącą jako teren rekreacyjny; kserokopia dokumentów z postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości [..] i [..], w toku którego ustalono, że część inwestycji związanej z budową Ośrodka została zrealizowana na dawnej działce nr [..]; protokół z wizji na nieruchomości sporządzony 27 listopada 2000 r.; oświadczenie świadka A.B. na okoliczność, że na działce nr [..] w latach 70. i 80. ubiegłego wieku znajdował się basen, budynek socjalny oraz teren zieleni wykorzystywany do plażowania. Jakkolwiek nie udało się uzyskać decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o zatwierdzeniu planu budowy Ośrodka, powołanej w akcie notarialnym z 1974 r., to zebrany materiał potwierdza, że celem wywłaszczenia było utworzenia Ośrodka Sportu i Turystyki. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym opis miejscowego planu szczegółowego dzielnicy "G." wskazuje, że na obszarze 10 ha planowano wybudowanie hali sportowej, sali gimnastycznej, a także basenów kąpielowych – w tym otwartego basenu pływackiego (k. 454 akt adm.). Sąd I instancji ocenił, że organy administracji podjęły szereg działań celem należytego zgromadzenia materiału dowodowego i choć nie uzyskano kompletu dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji, to zebrany materiał dowodowy był wystarczający do poprawnego ustalenia stanu faktycznego. Przeciwko tym ustaleniom faktycznym w skardze kasacyjnej nie przeciwstawiono żadnych konkretnych zarzutów. Kwestionując ustalenia, nie wskazano jakie dowody dają do tego podstawę, z jakich dowodów wynikają okoliczności odmienne od przyjętych przez organy administracji. Wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie określono, o jakie konkretnie dowody materiał ten powinien być uzupełniony, zaś teza, że prawdopodobieństwo odnalezienia nowych dowodów jest znaczne w tych okolicznościach musi być uznana za pozbawioną podstaw, skarżący nie określili, gdzie tych dowodów należy szukać. Podobnie nie stanowi przeciwdowodu na okoliczności ustalone w oparciu m. in. o dokumentację zdjęciową teza, że "żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie świadczy o tym, że na działce znajdował się kompleks basenowy". Po pierwsze, w sprawie ustalono, że na działce tej znajdowało się zaplecze basenowe (a nie sam basen), teza postawiona w skardze kasacyjnej jest zatem stawiana fałszywie, w oderwaniu od rzeczywistych ustaleń organów. Po wtóre, zarzut nie dotyczy ustaleń faktycznie przyjętych w sprawie, stawiany w oderwaniu od nich nie może odnieść skutku, ustalenia te wszak nie ograniczały się do twierdzenia, że teren stanowił po prostu i wyłącznie trawnik. Zarzuty kasacyjne stawiane poczynionym w sprawie ustaleniom faktycznym muszą być skonkretyzowane, albowiem skuteczność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania zależy od stwierdzenia, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena taka nie jest możliwa, jeżeli zarzuty pozbawione są koniecznego stopnia konkretyzacji – powinny wskazywać konkretne pominięte dowody czy wykazywać błędy w ocenie materiały dowodowego, ewentualne sprzeczności z niego wynikające czy naruszenie standardów oceny dowodów, w tym zasad doświadczenia życiowego i wiedzy. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zaś Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Żadne okoliczności nie wskazują też, aby organy administracji naruszyły art. 11 czy art. 8 k.p.a. Nadto, art. 8 k.p.a. ma złożoną strukturę, składa się z dwóch jednostek redakcyjnych zawierających różne przepisy, a skarga kasacyjna nie precyzuje, który z nich i w jaki sposób miałby być naruszony. Wobec nieskuteczności zarzutów skierowanych przeciwko przyjętym w sprawie ustaleniom faktycznym, nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Nie naruszono art. 136 ust. 1 u.g.n., albowiem nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Celem tym była budowa Ośrodka Sportu i Turystyki i taki ośrodek powstał. W jego skład wchodził w szczególności basen odkryty, wobec czego zabudowania socjalne dla tego basenu – szatnia i toaleta oraz dojście stanowią element realizacji celu wywłaszczenia. Także trawnik znajdujący się w sąsiedztwie elementów zabudowy nie może zostać uznany za teren wykorzystany niezgodnie z celem wywłaszczenia. Jest zgodne z zasadami organizacji takich inwestycji, jak odkryty basen na terenie ośrodka sportu i rekreacji, że obiekty infrastruktury położone są na terenie zielonym. W tych okolicznościach nie było zatem również podstaw do stosowania art. 136 ust. 2 u.g.n. i przepis ten nie mógł zostać naruszony, nie został również naruszony art. 137 ust. 2 u.g.n. skoro ustalono, że cel wywłaszczenia został zrealizowany również poprzez zagospodarowanie wywłaszczonego terenu pod zieleń towarzyszącą infrastrukturze ośrodka sportowego. Przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie naruszono art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, sprawa nie dotyczyła wywłaszczenia, natomiast odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie narusza praw majątkowych, jeżeli jest orzeczona zgodnie z ustawą. Pozbawiony zasadności jest zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 2, art. 6 i art. 34 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. przez jego niezastosowanie, skoro postępowanie zostało przeprowadzone na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. właśnie ze względu na regulację art. 216 ust. 1 u.g.n. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy i należycie wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia. Brak akceptacji dla stanowiska Sądu I instancji czy brak zrozumienia dla przedstawionej argumentacji, nie uzasadniają uznania zarzutu. W tym kontekście należy wyjaśnić, że efektem błędu jest stanowisko skargi kasacyjnej, dotyczące stosowania w sprawie art. 137 ust. 1 u.g.n. i obliczania upływu wskazanych w nim terminów. Nie jest tak, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, że w sprawie upływ okresu 7 bądź 10 lat powinien być liczony od daty zawarcia aktu notarialnego sprzedaży z 1974 r. Próba bezpośredniego stosowania terminów określonych w ustawie, która nie obowiązywała w dacie wywłaszczenia, do wywłaszczenia mającego miejsce w odmiennym reżimie prawnym, nie jest uzasadniona. Sąd I instancji, w ślad za organami administracji, zasadnie wskazał w tym zakresie na wyrok TK w sprawie P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności stosowania terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. do nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie ustalono natomiast, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a zatem przed złożeniem wniosku o zwrot. Realizacja celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot stoi w takim przypadku na przeszkodzie do orzeczenia zwrotu nieruchomości, argumenty przemawiające za takim stanowiskiem przy stosowaniu art. 137 ust. 1 u.g.n. zostały przedstawione w powoływanym wyroku TK o sygn. P 38/11 i zasadnie przytoczone przez Sąd I instancji. Polemiczny względem tego stanowiska pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej nie może zostać uwzględniony, albowiem pomija kwestię retroaktywnego skutku wywołanego takim stosowaniem art. 137 ust. 1 u.g.n. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.