I OSK 194/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 134/21 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 134/21 w zakresie określenia przedmiotu sprawy w ten sposób, że: zamiast "odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości", wpisuje "odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego"; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. oddalił skargę G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 listopada 2020 r. nr DO.2.7610.705.2019.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 4 grudnia 2017 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo W. w K., prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w M., obręb [...] M., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,1110 ha, nr [...] o pow. 0,0420 ha, nr [...] o pow. 0,7213 ha, nr [...] o pow. 0,0316 ha, nr [...] o pow. 0,0427 ha, nr [...] o pow. 0,0765 ha, nr [...] o pow. 0,0626 ha, nr [...] o pow. 0,1020 ha, nr [...] o pow. 0,0537 ha. Decyzją z 26 listopada 2020 r., Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania G. S.A. w K., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Śląskiego. Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z zapisu zawartego w dziale II księgi wieczystej nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] jest Skarb Państwa. Wskazał, że do wniosku uwłaszczeniowego skarżąca spółka załączyła odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości. Jednak powyższe wpisy świadczyły jedynie o tytule własności Skarbu Państwa, nie przyznając tym samym poprzednikowi prawnemu odwołującej się spółki żadnych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Zdaniem Ministra, faktu sprawowania zarządu przedmiotową nieruchomością przez poprzednika prawnego odwołującej się spółki nie potwierdza także dołączone do akt sprawy oświadczenie działającego w imieniu spółki G. SA. w K. - Prezesa Zarządu – z 18 września 2012 r., stwierdzające, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie poprzednika prawnego Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa W. w K. W ocenie organu odwoławczego, powyższe oświadczenie nie wskazuje na istnienie dokumentów, na podstawie których przekazano przedmiotową działkę w zarząd. Z oświadczenia nie wynika również, że dokumenty te zaginęły lub uległy zniszczeniu. Zdaniem Ministra, żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego ww. przedsiębiorstwu państwowemu do przedmiotowych nieruchomości. Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii Spółka G. S.A. w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości. W tym względzie wnioskodawca przedłożył odpisy z księgi wieczystej Nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] prowadzonych dla objętych wnioskiem nieruchomości, w których istnieje zapis "Skarb Państwa – Wojewódzkie Przedsiębiorstwo W. w K.". Podstawę tych wpisów stanowią umowy sprzedaży z lat 1969-1983, umowy zamiany z lat 1957-1960 oraz decyzje i orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z lat 1955-1957. Zdaniem WSA, to że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego stawała się nieruchomością państwową, nie oznaczało, że była jednocześnie przekazywana takim jednostkom państwowym jak państwowe przedsiębiorstwa w użytkowanie. Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 8 ust. 1 i 3 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej jako: u.g.g.w.n.). Przywołane zaś przez skarżącą umowy zostały zawarte przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W tej sytuacji przepisy u.g.g.w.n. nie mogą mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Odnosząc się natomiast do znajdującej się w aktach sprawy decyzji z 15 grudnia 1986 r. Naczelnika Miasta M. o naliczeniu opłaty rocznej za zarząd gruntu o pow. 1323,62 ha, Sąd I instancji wskazał, że nie odnosi się ona do decyzji o ustanowieniu zarządu. Dlatego też nie może zostać uznana za samodzielny dowód wskazujący na istnienie zarządu po stronie skarżącej. WSA podzielił także pogląd organu, że w braku innych wskazanych w przepisach dowodów prawo zarządu może być zgodnie z art. 75 k.p.a. dowodzone za pomocą zeznań świadków lub oświadczeń stron, jednakże stosownie do treści mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej jako: rozporządzenie), może to mieć miejsce jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 paragrafu 4 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, w trybie tego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. W sytuacji zaś ustalenia przez organ, iż prawo zarządu względem omawianych działek ustanowione nie było, dowodzenie istnienia tego prawa poprzez przesłuchanie świadków i stron, byłoby formą obchodzenia ust. 1 paragrafu 4 cytowanego rozporządzenia, wymagającego przedłożenia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie dokumentów. Zatem dołączone do akt sprawy oświadczenie działających w imieniu skarżącej Spółki Prezesa Zarządu i Prokurenta z 18 września 2012 r., stwierdzające, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa W. w K. nie może zostać uznane za samoistny dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy) poprzez ich błędną wykładnię objawiającą się uznaniem, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał, z mocy ustawy, prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia umów sprzedaży w formie aktów notarialnych przed dniem 1 lutego 1989 r, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 u.g.n., podczas gdy prawidłowa interpretacja przytoczonych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu wejścia w życie w/w ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., 2) § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia, poprzez odmowę uznania mocy dowodowej odpisów z ksiąg wieczystych, stwierdzających prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości oraz decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji oddalenie skargi skarżącej, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w/w dokumenty, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) lub w zarząd (jeżeli została wydana po dniu 1 sierpnia 1985 r.) stanowią podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu, 3) § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez usankcjonowanie uchybień proceduralnych organów w zakresie pominięcia dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania, 4) § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez usankcjonowanie uchybień proceduralnych organów w zakresie niezastosowania i nieprzesłuchania świadków, w sytuacji, gdy w ocenie organu, przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zostały odnalezione; II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na usankcjonowaniu przez WSA zaniechania podjęcia przez organy administracyjne wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty należało uznać za zasadne. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako: u.g.n.), w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, lub decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oznacza to, że zgodnie z przepisami rozporządzenia stwierdzenie istnienia prawa zarządu następuje na podstawie określonych dokumentów, a dopiero w ich braku dokumenty te mogą zostać zastąpione zeznaniami świadków bądź oświadczeniami stron. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że zeznania czy oświadczenia mogą być złożone w sytuacji, gdy dokumenty stwierdzające ustanowienie prawa zarządu istniały, ale nie zachowały się do czasu przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Zeznania czy oświadczenia nie mogą zatem zastąpić dokumentów ustanawiających prawo zarządu, jeżeli dokumentny takie nie istniały. Prawo zarządu nieruchomością jest formą prawną władania rzeczą nieruchomą, a nie wyłącznie stanem faktycznym dotyczącym określonej nieruchomości. Oznacza to, że istnienia zarządu nieruchomością nie można domniemywać i musi ono wynikać bądź z określonego aktu normatywnego, bądź z decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej ustanawiającej takie prawo. Najpełniej wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, wydanej w składzie siedmiu sędziów. Wprawdzie uchwała ta została wydana na tle innej regulacji uwłaszczeniowej, ale podobieństwo rozwiązań prawnych stanowiących tło dla wydania tej uchwały oraz znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie powoduje, że nie można w niej pominąć wniosków wynikających z tej uchwały. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka istnienia przysługującego jej prawa zarządu upatruje m.in. w decyzji Naczelnika M. z 15 grudnia 1986 r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu gruntem oraz w wyciągach z ksiąg wieczystych. W tym względzie należy wyjaśnić, że wspomniana decyzja – co słusznie zauważył Sąd I instancji – nie nawiązuje w żaden sposób do decyzji ani innego dokumentu, którego mocą nastąpiło powstanie po stronie skarżącej (jej poprzednika prawnego) prawa zarządu sporną nieruchomością. W sytuacji takiej decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa zarządu, ale wyłącznie na okoliczność stwierdzoną w tym dokumencie, tj. na wysokość wymierzonej opłaty (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Z kolei wpisy w księgach wieczystych, na które powołuje się skarżąca, dotyczące gruntu położonego w M., obręb [...] M., oznaczonego jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], wskazują jedynie na tytuł nabycia tych nieruchomości i nie odnoszą się do dokumentów, z których treści wynikałoby prawo zarządu spółki (jej poprzednika prawnego) na tych nieruchomościach. Tym samym wpisy te nie potwierdzają prawa zarządu skarżącej na spornych nieruchomościach i nie mogą prowadzić do jej uwłaszczenia na wskazanych powyżej działkach. W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia. Jako nieskuteczne należy również ocenić zarzuty naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia, gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do jego zastosowania, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostały ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale się nie zachowały (np. zostały zniszczone, zaginęły). Zasadny z kolei okazał się zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Zarzut ten oparty został na argumencie, iż błędnie przyjęto, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał z mocy ustawy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umów, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu 1 sierpnia 1985 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Mając na uwadze treść powyższego zarzutu oraz jego uzasadnienie, wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z kolei art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. w pierwotnym brzmieniu tego przepisu stanowił, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Analiza zacytowanego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie określonej jednostki, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów, przy czym przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o których mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Odnotować także należy, że ustawodawca, redagując analizowany przepis, zastosował czas przeszły w odniesieniu do nabytych nieruchomości. Wydaje się zatem zasadne przyjęcie, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie ustawy. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że ustawa uregulowała sytuację prawną podmiotów, które nabyły uprzednio grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa. Na taką interpretację przepisu art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., który może być podstawą istnienia prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/17, z dnia 30 sierpnia 2019 r., I OSK 2582/17, z dnia 11 marca 2021 r., I OSK 1994/20. Stanowisko takie zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. III ARN 15/92, w stanie faktycznym dotyczącym skutków nabycia nieruchomości w drodze umowy notarialnej w 1969 r. SN zakwestionował stanowisko, że jednostki państwowe mogły nabywać użytkowanie gruntów państwowych jedynie w trybie administracyjnym i przyjął za trafne stanowisko, że wniosek o szczególnym trybie ustanowienia zarządu nieruchomością nabytą na podstawie czynności cywilnoprawnej znajduje swe potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n, w jego pierwotnym brzmieniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna zawierała częściowo uzasadnione podstawy. Zważając, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w znacznej części zostało oparte na błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów u.g.g.w.n., co skutkowało niewłaściwym i niepełnym rozważeniem okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zachodzi konieczność uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o sprostowaniu z urzędu wyroku Sądu I instancji (pkt 1 sentencji) wydane zostało na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że dotyczy ona nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, a nie prawa własności nieruchomości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.