I OSK 1139/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1544/16 w sprawie ze skargi Miasta Poznania na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1544/16 – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – oddalił skargę Miasta Poznania na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa. Miasto Poznań wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) § 7 ust. 1 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67 poz. 332 i 333) - przez niewłaściwe uznanie, że w chwili sprzedaży przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa, nie obowiązywały przepisy obligujące do zachowania trybu decyzji przy przekazywaniu mienia państwowego w zarząd, 2) art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. poz. 74), powoływanej dalej jako "u.g.g.", przez błędne uznanie, że pomimo normatywnego obowiązku stwierdzenia zarządu decyzją administracyjną powstał on z uwagi na zaistniałe czynności faktyczne, 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", przez błędne przyjęcie, że działka nr 59 nie podlega komunalizacji w myśl tego przepisu. Miasto Poznań wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2014 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 23 sierpnia 2016 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Miasto Poznań z mocy prawa, to jest w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Miasta Poznań, obręb J., arkusz mapy [...] jako działka nr [...], o powierzchni 0,036 ha. Niesporne przy tym było, że nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa od osoby fizycznej na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z [...] grudnia 1959 r., zawartej na zasadzie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. poz. 70), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". W myśl tego przepisu, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad dotyczących odszkodowania, a przewidzianych w niniejszej ustawie. Skoro w myśl art. 2 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa, to w każdym wypadku wywłaszczenia na podstawie przepisów tej ustawy nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1250/10). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej "u.g.g."), w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tylko grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty państwowe, oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przede wszystkim podkreślić należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy specyficznej, bo umownej formy nabycia prawa do nieruchomości przez dawne przedsiębiorstwo państwowe. W dacie zawarcia umowy (akt notarialny z [...] grudnia 1959 r.), w której stronami były osoba fizyczna i przedsiębiorstwo państwowe, nie obowiązywała wprawdzie jeszcze ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), powoływana dalej jako "K.c.", a zatem nie obowiązywał jeszcze art. 128 statuujący zasadę, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu (§ 1) i że w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (§ 2), tym niemniej niewątpliwie przedsiębiorstwo państwowe, zawierając umowę notarialną nabycia własności nieruchomości, nie mogło jednak nabyć jej własności. W dacie zawarcia wspomnianej umowy obowiązywała Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., która wprowadzała podział (dotąd jednolitego) pojęcia prawa własności, wyszczególniając - jako podstawową formę własności - własność ogólnonarodową, a w jej ramach - głównie własność państwową (art. 12 ust. 1). Art. 13 stanowił, że przedsiębiorstwa państwowe, gospodarując racjonalnie powierzoną im częścią mienia ogólnonarodowego, realizują w sposób planowy zadania gospodarcze i społeczne. Jednocześnie obowiązywała też już ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. poz. 311), która w art. 1 nakazywała, aby przepisy prawa były tłumaczone i stosowane zgodnie z zasadami ustroju i celami Państwa Ludowego. W takiej sytuacji – jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu – przepisy Kodeksu cywilnego (art. 128), które (swojej zasadniczej części) zaczęły obowiązywać dopiero od 1 stycznia 1965 r., w istocie jedynie usankcjonowały wcześniej już wprowadzoną zasadę jednolitego funduszu własności państwowej. W związku z tym w praktyce oznaczało to, że państwowa osoba prawna, taka jak przedsiębiorstwo państwowe, na skutek nabycia od osoby trzeciej w drodze umowy cywilnoprawnej własności nieruchomości nie stawała się jej właścicielem. Własność nabywał Skarb Państwa, a osoba prawna posiadała tę nieruchomość w zarządzie. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji w dacie zawarcia umowy sprzedaży obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy wywłaszczeniowej skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. poz. 159), tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Kolejno w myśl art. 87 u.g.g. w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 22, poz. 99) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie u.g.g. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy w pierwotnej wersji nieruchomości "nabyte" przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Określenie "państwowa jednostka organizacyjna" obejmuje zarówno państwowe jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną (państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa), jak i państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej (uchwała Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2001 r. sygn. akt III CZP 12/01). Jak stanowił art. 6 ust. 1 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Oznacza to, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej – do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia. W rozpoznawanej sprawie zarząd Zakładów [...] w Poznaniu do przedmiotowej nieruchomości wynikał zatem z przepisów regulujących nabywanie nieruchomości w drodze umowy. Przedsiębiorstwo państwowe wchodziło w ten sposób we wszystkie prawa nabywcy nieruchomości z wyjątkiem – jak wyżej wspomniano – formalnego nabycia jej prawa własności. Zawierając taką umowę przedsiębiorstwo państwowe działało zgodnie z wcześniej zatwierdzonym planem, nabywało nieruchomość z własnych środków budżetowych i w stosunku do niej – we własnym imieniu - realizowało wszystkie przysługujące właścicielowi prawa. Ponadto formalnie zarząd ten wynikał z powołanych wyżej przepisów prawa, a w szczególności z art. 8 ust. 3 (następnie art. 8 ust. 2 ) u.g.g. w pierwotnej wersji. Nie można zgodzić się zatem ze skarżącym kasacyjnie, że w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie, przedsiębiorstwo państwowe, aby legitymować się prawem zarządu w dniu 27 maja 1990 r. (data komunalizacji z mocy prawa), musiałoby wykazać się jeszcze posiadaniem dodatkowego dokumentu, jakim byłaby decyzja administracyjna o ustanowieniu zarządu. Posiłkowo można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05, w którym wyjaśniono, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, prawo użytkowania lub prawo zarządu bądź użytkowania i zarządu w stosunku do nieruchomości jednostki państwowe mogły wywodzić z określonego tytułu prawnego, opartego na obowiązujących przepisach prawnych lub tytuł taki mógł wynikać z aktu administracyjnego (decyzji) wydanego przez uprawniony organ władzy lub administracji państwowej. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych, a zwłaszcza argumentacji na ich poparcie związanej z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zauważyć należy, że nie była ona właściwa dla analizowanej materii. Uchwała ta dotyczy wprost Przedsiębiorstwa Państwowego PKP, a Przedsiębiorstwo to działało zawsze w oparciu o własne regulacje prawne. Ponadto, powyższa uchwała nie odnosi się do sytuacji, w której [...] legitymowałaby się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci notarialnej umowy sprzedaży. Powoływane w skardze kasacyjnej przepisy § 7 ust. 1 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych nie miały w tym przypadku zastosowania. Rozporządzenie to regulowało bowiem instytucję prawną przekazania, która stanowiła zupełnie inną możliwość ustanowienia zarządu, niż jego powstanie na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.