I OSK 1196/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S., A. S., D. S. oraz J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2864/20 w sprawie ze skargi O. S., A. S., D. S. oraz J. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2864/20, oddalił skargę O. S., A. S., D. S. oraz J. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1955 r., nr [...], orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości objętej [...] gm. kat. P., oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] i parcela budowlana nr [...], znajdującej się przy ul. [...] (obecnie przy ul. [...]) w P., będącej własnością C. Z. Odwołanie od w/w decyzji złożyli O. S., A. S., D. S. i J. H. (spadkobiercy C. Z.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1955 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318), dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) i przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany z dnia 16 września 1950 r. (Dz. U. Nr 45,poz. 416). Organ podał, że w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia, ([...] grudnia 1955 r.) C. Z. nie władał omawianą nieruchomością i nie zamieszkiwał przy ul. [...] w P. Po działaniach w Armii Krajowej w czasie wojny (od 1943 r.) dotarł on do Francji, a następnie do Wielkiej Brytanii i dalej do USA, co wynika z pisma wnioskodawców. W ocenie organu okoliczności te jednoznacznie potwierdzają zaistnienie w sprawie przesłanki braku władania nieruchomością przez jej właściciela. Zdaniem organu możliwość przejęcia określonej nieruchomości ziemskiej w żaden sposób nie była uwarunkowana przyczynami utraty władztwa nad nieruchomością, a organ orzekający o przejęciu nie miał uprawnień do badania i oceny tych przyczyn. Na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli O. S., A. S., D. S. i J. H., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 i 77 K.p.a., poprzez błędną ocenę treści decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., skutkującą niezasadnym uznaniem, że przy wydawaniu decyzji zastosowano przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., mimo iż co innego wynika z uzasadnienia tej decyzji, co skutkowało brakiem ustalenia, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r., oddalił skargę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Minister prawidłowo uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1955 r. w odniesieniu do nieruchomości objętej [...] gm. kat. P., oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] i parcela budowlana nr [...], stanowiącej własność C. Z. Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się tylko wyciąg z orzeczenia z 1955 r., natomiast samo orzeczenie z 1955 r. miało charakter zbiorczy i odnosiło się do różnych rodzajów nieruchomości. Część z nich, na podstawie tej decyzji przeszła na rzecz Skarbu Państwa na zasadzie art. 1 dekretu z dnia 6 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., a druga część – została tą decyzją przejęta na rzecz Skarbu Państwa, z mocy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Sąd podkreślił, że w przypadku prowadzenia postępowania nieważnościowego po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji ostatecznej – jak w niniejszej sprawie – trzeba uwzględnić również trudności dowodowe i realia działania organów administracji. W ocenie Sądu sama lakoniczność uzasadnienia badanej decyzji nie może determinować wnioskowania co do jej ważności. Zawarcie w wyciągu z kwestionowanego orzeczenia z 1955 r. zdania "Nieruchomości stanowiące własność osób repatriowanych do Z.S.R.R. przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 1 lipca 1945 r." nie oznacza – według Sądu I instancji – automatycznie, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości miało miejsce na podstawie dekretu z 1947 r. Sąd zaznaczył, że zaprezentowane w orzeczeniu z 1955 r. powołanie podstawy prawnej umożliwiało ustalenie, że do poprzednika prawnego skarżących mogły mieć zastosowanie jedynie regulacje dekretu z 1949 r., albowiem C. Z. nie został przesiedlony do Z.S.R.R. Podano, że z informacji i dokumentów przekazanych przez samych skarżących wynika, że ich poprzednik prawny nigdy nie był repatriowany do Z.S.R.R. W marcu 1945 r. przeniósł się na studia do K. Następnie w październiku 1945 r. został aresztowany w związku ze swoją działalnością konspiracyjną, od 1946 r. aż do śmierci w 1985 r. mieszkał poza granicami Polski. Sąd podkreślił, że samo powołanie dwóch podstaw prawnych w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że w chwili wydawania orzeczenia z 1955 r. właściciel nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nie władał nią. Natomiast celem dekretu z 1949 r. było przejęcie nieruchomości ziemskich niepozostających w faktycznym władaniu ich właścicieli, dlatego organ orzekający na podstawie tego dekretu, zobowiązany był ustalić stan prawny przejmowanych nieruchomości na podstawie dostępnych w owym czasie rejestrów służących temu celowi, którymi były m.in. wykazy hipoteczne ksiąg gruntowych gmin katastralnych. Jeżeli nieruchomość nie znajdowała się we władaniu właściciela, to organ orzekający nie musiał poszukiwać jej właściciela. Zatem skuteczność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia, było uzależnione jedynie od zaistnienia przesłanki braku władania tą nieruchomością przez jej właściciela. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie sposób z całą pewnością stwierdzić, iż przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. A skoro nie stwierdzono także, by była ona obarczona którąkolwiek z pozostałych wad z art. 156 § 1 K.p.a., to organ nadzoru zobligowany był do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Wobec tego Sąd uznał, że Wojewoda Podkarpacki, jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszyli prawa materialnego, ani zasad ogólnych procedury administracyjnej, czy też reguł postępowania dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o niewyznaczanie rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a., tj. brak stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, w której: 1) zaskarżoną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. dokonano wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości z uwagi na uznanie C. Z. za osobę repatriowaną do ZSRR, w sytuacji w której w toku postępowania wykazano, że C. Z. nie był osobą repatriowaną do ZSRR; 2) w konsekwencji braku poczynienia innych ustaleń nie dokonano wywłaszczenia C. Z. z prawa własności nieruchomości na podstawie innych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istniała inna podstawa prawna, która - gdyby doszło do ustalenia spełnienia innych przesłanek - mogłaby prowadzić do wydania decyzji o tożsamej treści. Skoro zaś nie zbadano, czy inne przesłanki zostały spełnione, to taki przepis nie został zastosowany, nie był więc podstawą wydania decyzji. W ocenie skarżących kasacyjnie, skoro ustalenia faktyczne polegały jedynie na uznaniu C. Z. za osobę repatriowaną do ZSRR, bo tylko taką okoliczność organ wskazał jako stwierdzoną, to fakt ten obciąża organ i Skarb Państwa, a nie wywłaszczonego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko – radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Zatem, to do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Przepis naruszony przez sąd I instancji musi być zatem w skardze kasacyjnej szczegółowo określony, gdyż w przeciwnym razie ocena jego zasadności nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego. Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego – aby był skuteczny – musi zostać oparty na wykazaniu, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. Zatem to na autorze skargi kasacyjnej ciążył obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zaznaczyć, że badane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotą tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Wobec tego wykazanie, że w zaskarżonej decyzji nietrafnie uznano, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymagało nie tylko wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis materialnoprawny został naruszony, ale także powiązania go z art. 156 § 1 K.p.a. Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie podstawowym wymogiem skuteczności skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z zarzutem naruszenia określonych, precyzyjnie wskazanych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie skarżących zostały błędnie ocenione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jako nienaruszające rażąco prawa. Natomiast, w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a." Nie powiązano jednak tych zarzutów z żadnym z przepisów materialnoprawnych, które – w ocenie skarżących – naruszył organ administracji wydając decyzję w dniu [...] grudnia 1955 r. Zarzutowi temu nie towarzyszyło przedstawienie argumentacji prawnej, która szczegółowo odnosząc się do przytoczonego zarzutu wyjaśniałaby przyczyny wadliwości stanowiska zajętego w rozpoznawanej sprawie przez Sąd I instancji. Zauważyć też trzeba, że uchybienie to nie zostało sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wręcz przeciwnie, skarżący kasacyjnie wskazali, że "istniała inna podstawa prawna, która - gdyby doszło do ustalenia spełnienia innych przesłanek - mogłaby prowadzić do wydania decyzji o tożsamej treści. Skoro zaś nie zbadano, czy inne przesłanki zostały spełnione, to taki przepis nie został zastosowany, nie był więc podstawą wydania decyzji". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zatem, naruszenia jakich konkretnie przepisów dopatrują się skarżący oraz na czym konkretnie polegało to naruszenie przez Sąd I instancji. Jak zaś wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Jedynym zarzutem, który pośrednio można by wywieść z uzasadnienia skargi kasacyjnej (nie popartym jednak żadnym przepisem prawa) jest to, że błędne były ustalenia faktyczne organu (a za nim Sądu) uznające C. Z. za osobę repatriowaną do ZSRR. Takie stwierdzenie skarżących kasacyjnie przeczy jednak przyjętym w sprawie ustaleniom. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał wprost, że z dokumentów sprawy wynika, iż C. Z. nie był repatriowany do Z.S.R.R. Podano, że z dokumentacji wynika, iż w marcu 1945 r. przeniósł się na studia do K. Następnie w październiku 1945 r. został aresztowany w związku ze swoją działalnością konspiracyjną, od 1946 r. aż do śmierci w 1985 r. mieszkał poza granicami Polski. Sąd podkreślił, że samo powołanie dwóch podstaw prawnych w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Jednakże skarga kasacyjna nie zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, a jak już wyżej wskazano, przy pomocy zarzutu naruszenia prawa materialnego (i tak nie wskazanego dokładnie w niniejszej sprawie), nie można zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Wobec tego należy stwierdzić, że nie jest możliwe podjęcie skutecznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji przy braku prawidłowego odniesienia się w podstawie skargi kasacyjnej do przepisów, które w ocenie skarżących kasacyjnie błędnie zinterpretował lub zastosował Sąd I instancji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.