I SA/Wa 2864/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi O. S., A. S., D. S. oraz J. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister lub organ) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. nr [...]. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1955 r., nr [...], orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości objętej whl [...] gm. kat. [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] i parcela budowlana nr [...], znajdującej się przy ul. [...] (obecnie przy ul. [...]) w [...], będącej własnością C. Z.. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. złożyli O. de S., A. de S., D. de S. i J. H. (spadkobiercy C. Z.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że akta sprawy zawierają wyciąg z orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1955 r., z którego wynika, że zostało ono wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318), dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) i przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany z dnia 16 września 1950 r. (Dz. U. Nr 45,poz. 416). Kwestionowane orzeczenie z dnia [...] grudnia 1955 r. wymieniało listę, których mienie Skarb Państwa przejął w oparciu o przepisy zawarte we wskazanych dekretach. Z istniejącego w sprawie materiału dowodowego należy wnioskować, że w zakresie dotyczącym przejęcia nieruchomości stanowiącej własność C. Z. organ zastosował przepisy wspomnianego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Przepis art. 1 dekretu przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one w faktycznym władaniu właściciela. W myśl wskazanego przepisu na własność Państwa mogły być przejęte nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego. przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83). Zgodnie z art. 10 tego rozporządzenia pas graniczny obejmował cały obszar powiatów przylegających do granicy Państwa łącznie z powiatami miejskimi położonymi na tym obszarze. Po II wojnie światowej powiat [...] przylegał do granicy państwa z ZSRR. [...] kwietnia 1951 r. z powiatu [...] wyłączono [...] i z jego obszaru utworzono powiat miejski [...] (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 1951 r. w sprawie utworzenia powiatów miejskich z obszarów niektórych miast - Dz.U. Nr 20, poz. 161). Tym samym miasto [...] objęte było uregulowaniami dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Natomiast ziemskiego charakteru nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali skarżący. Odnosząc się do kolejnej z przesłanek przejęcia, organ zauważył, że w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia ([...] grudnia 1955 r.) C. Z. nie władał omawianą nieruchomością i nie zamieszkiwał przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawcy, powołując się na określone dokumenty wskazują, że C. Z. po działaniach w Armii Krajowej w czasie wojny (od 1943 r.) dotarł do [...], a następnie do [...] i dalej do [...]. Okoliczności te jednoznacznie potwierdzają zaistnienie w sprawie przesłanki braku władania nieruchomością przez jej właściciela. Zdaniem organu możliwość przejęcia określonej nieruchomości ziemskiej w żaden sposób nie była uwarunkowana przyczynami utraty władztwa nad nieruchomością, a organ orzekający o przejęciu nie miał uprawnień do badania i oceny tych przyczyn. Odnosząc się z kolei do podniesionej w odwołaniu kwestii, że właściciel nie musiał zamieszkiwać na miejscu, żeby faktycznie "władać" nieruchomością w rozumieniu dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., organ przywołał treść art. 1 ust. 2 dekretu, w myśl którego przepis art. 1 ust. 1 dekretu (przewidujący możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one w faktycznym władaniu właściciela) miał zastosowanie również do nieruchomości pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkiwał na miejscu. Podniesiony w tej kwestii zarzut jest zatem niezasadny. Mając na względzie powyższe okoliczności faktyczne Minister uznał, że kwestionowana decyzja nie zawiera wad mogących powodować naruszenie prawa w stopniu rażącym rozumianym zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli O. de S., A. de S., D. de S. i J. H. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 7 i 77 kpa, poprzez błędną ocenę treści decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], skutkującą niezasadnym uznaniem, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] przy wydawaniu decyzji zastosowało przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., mimo iż co innego wynika z uzasadnienia tej decyzji, co skutkowało brakiem ustalenia, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie sądu, na wstępie konieczne jest poczynienie kilka ogólnych uwag. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpatrując przedstawioną sprawę sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z kolei postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1979/14, wszystkie cytowane orzeczenia publik. w CBOSA). Należy także podnieść, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z tym, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przedmiotem badania w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1955 r. o przejęciu na własność państwa nieruchomości będącej własnością C. Z.. Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. W ocenie składu orzekającego Minister prawidłowo uznał – wbrew twierdzeniom skarżących – że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. w odniesieniu do nieruchomości objętej whl [...] gm. kat. [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] i parcela budowlana nr [...], stanowiącej własność C. Z.. Orzeczenie z 1955 r. zostało podjęte na podstawie art. 1 dwóch dekretów, mianowicie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 302 ze zm.) – zwanego dalej: dekretem z 1947 r. i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) – zwanego dalej: dekretem z 1949 r. wydane przez PMRN orzeczenie oparto na przepisach dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318), dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416), będącego aktem wykonawczym do powyższego dekretu z dnia 27 lipca 1949r. Przepis art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. stanowił, że mogą być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie, położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnostawskim, i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Zgodnie zaś z art. 10 cyt. wyżej rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r., pas graniczny obejmował cały obszar powiatów przylegających do granicy Państwa, łącznie z powiatami miejskimi położonymi na tym obszarze. Miasto [...] znajdujące się w obszarze powiatu przylegającego do granicy Państwa podlegało działaniu ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Organ II instancji podzielił także ustalenia jak i wnioski organu I instancji, że w chwili wydawania przez PMRN orzeczenia z dnia [...] grudnia 1955 r., C. Z. był osobą nieobecną i niewładającą nieruchomością objętą whl [...] gm. kat. [...]. Na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. organ orzekający o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, nie był zobowiązany do wskazywania daty utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością przez właściciela, okresu braku władania, a także ustalania przyczyn pozbawienia właściciela władztwa nad nieruchomością. Dekret z 27 lipca 1949 roku był aktem prawnym o charakterze nacjonalizacyjnym i wywoływał skutki z mocy samego prawa. Zatem nieruchomość mogła być przejęta przez państwo, jeżeli nie znajdowała się we władaniu właściciela w dniu wejścia w życie tego dekretu, tj. w dniu 10 sierpnia1949 r. Skarżący podnoszą, że orzeczenie z 1955 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na uznanie poprzednika prawnego skarżących za osobę przesiedloną do Z.S.R.R. i zastosowanie wobec niego przepisów dekretu z 1947 r. Odmawiając zasadności takiej argumentacji należy zauważyć, że odnośnie mienia przejętego od C. Z. w aktach sprawy znajduje się tylko wyciąg z orzeczenia z 1955 r., natomiast samo orzeczenie z 1955 r. miało charakter zbiorczy i odnosiło się do różnych rodzajów nieruchomości. Część z nich, na podstawie tej decyzji przeszła na rzecz Skarbu Państwa na zasadzie art. 1 dekretu z dnia 6 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. a druga część – została tą decyzją przejęta na rzecz Skarbu Państwa, z mocy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Z tego powodu w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji zostały powołane oba ww. W przypadku prowadzenia postępowania nieważnościowego po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji ostatecznej – jak w niniejszej sprawie – trzeba uwzględnić również trudności dowodowe i realia działania organów administracji. Sama lakoniczność uzasadnienia badanej decyzji nie może determinować wnioskowania co do jej ważności. Zatem zawarcie w wyciągu z kwestionowanego orzeczenia z 1955 r. zdania "Nieruchomości stanowiące własność osób repatriowanych do Z.S.R.R. przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 1 lipca 1945 r." nie oznacza automatycznie, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości miało miejsce na podstawie dekretu z 1947 r. Zaprezentowane w orzeczeniu z 1955 r. powołanie podstawy prawnej umożliwiało ustalenie, że do poprzednika prawnego skarżących mogły mieć zastosowanie jedynie regulacje dekretu z 1949 r., albowiem C. Z. nie został przesiedlony do Z.S.R.R. Z informacji przekazanych przez samych skarżących wynika(wynika to także z złożonych przez nich dokumentów), że ich poprzednik prawny nigdy nie był repatriowany do Z.S.R.R. W marcu 1945 r. przeniósł się na studia do [...]. Następnie w październiku 1945 r. został aresztowany w związku ze swoją działalnością konspiracyjną, od 1946 r. aż do śmierci w 1985 r. mieszkał poza granicami Polski. Samo powołanie dwóch podstaw prawnych w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnia uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2018 r. w sprawie I OSK 2442/16. Należy także podnieść, że wbrew stanowisku skarżących w chwili wydawania orzeczenia z 1955 r. właściciel nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nie władał nią. Celem dekretu z 1949 r. było przejęcie nieruchomości ziemskich niepozostających w faktycznym władaniu ich właścicieli, dlatego organ orzekający na podstawie tego dekretu, zobowiązany był ustalić stan prawny przejmowanych nieruchomości na podstawie dostępnych w owym czasie rejestrów służących temu celowi, którymi były m.in. wykazy hipoteczne ksiąg gruntowych gmin katastralnych. Jeżeli nieruchomość nie znajdowała się we władaniu właściciela, to organ orzekający nie musiał poszukiwać jej właściciela. Skuteczność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia, było uzależnione jedynie od zaistnienia przesłanki braku władania tą nieruchomością przez jej właściciela. Reasumując, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie sposób z całą pewnością stwierdzić, że przy podejmowaniu decyzji - mającej oparcie w treści normatywnej obowiązującego wówczas art. 1 dekretu z 1949 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie stwierdzono także by była ona obarczona którąkolwiek z pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, kierując się zasadą trwałości decyzji, organ nadzoru zobligowany był do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Postępując zatem w ten sposób Wojewoda [...], jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszyli prawa materialnego, ani zasad ogólnych procedury administracyjnej, czy też reguł postępowania dowodowego. Motywy podjętej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.