II SA/Ke 485/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Ke 485/21 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta (zwany dalej PINB) z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W wyniku wyjaśniania interwencji dotyczącej budowy drogi, do PINB wpłynęło pismo B. (zwanej dalej Spółką, bądź inwestorem) z dnia 26.03.2020 r., informujące że w związku z prowadzoną budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] w [...] Spółka rozpoczęła budowę wewnętrznej drogi technicznej z elementów prefabrykowanych służącej do obsługi inwestycji. Jak wynika z dokumentacji, inwestor uzyskał szereg pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami. PINB ustalił, że dla całego terenu, na którym realizowane jest ww. osiedle [...] oraz przedmiotowa droga obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] zwany dalej m.p.z.p., który w tym zakresie: - w § 36 ust. 1 wyznacza m. in. teren drogi publicznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 1.KDD.17, z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy D (dojazdową) wraz z urządzeniami odwadniającymi i oświetleniowymi; - w § 36 ust. 2 stanowi, że w granicach terenu 1.KDD.17, poza przeznaczeniem podstawowym dopuszcza się: lokalizację obiektów małej architektury (ławki, itp.), realizację ciągów pieszych, zieleń ozdobną, realizację sieci infrastruktury technicznej pod warunkiem jej lokalizacji zgodnie z § 11 pkt 10 i 11, inne niż wymienione w pkt. 1-4, zgodnie z przepisami szczególnymi o drogach publicznych; - w § 36 ust 4 pkt 8 m.p.z.p. wyznacza dla drogi 1.KDD.17 szerokość w liniach rozgraniczających 12 m; W każdym z pozwoleń na budowę ww. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami, w dziale "obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" zapisano w pkt 2 - obsługa komunikacyjna: "z ul. [...] poprzez ustanowioną służebność na działce nr ewid. 1167/21 oraz zrealizowanej na podstawie umowy nr 4 z dnia 6.08.2018 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] - Miejskim Zarządem Dróg (dalej MZD), a Spółką drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolami 1.KDD.17. i projektowanej drogi wewnętrznej stanowiącej część działki nr 1769/1- budowa drogi wewnętrznej wg. odrębnego opracowania". W aktach sprawy znajdują się kopie: - umowy nr 4 w sprawie szczegółowych warunków budowy drogi publicznej zawartej w dniu 06.08.2018r. pomiędzy MZD a Spółką, zgodnie z którą Inwestor Inwestycji Niedrogowej zobowiązał się na podstawie art. 16 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych do wykonania zadania p.n. "Budowa ulicy 1.KDD.17 wraz z budową skrzyżowania z ulicą [...] (1.KDD.16)", przy czym według umowy w zakresie swoich obowiązków wykonać miał: projekty budowlane, komplet dokumentacji wielobranżowej niezbędnej do uzyskania decyzji o Zezwoleniu na Realizację Inwestycji Drogowej (ZRID) na odcinku obejmującym skrzyżowanie ulicy KDD. 17 z ul. [...] (l.KDD. 16) do odbiornika wód deszczowych zlokalizowanego w rejonie ul. [...], komplet dokumentacji wielobranżowej niezbędnej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla odcinka ulicy l.KDD. 17, roboty budowlane zgodnie z dokumentacją o której mowa w pkt 2) i w pkt 3) w zakresie obejmującym ulice 1.K.DD.17 i skrzyżowanie z ul. [...]. - pisma MZD z dnia 30.04.2020 r. skierowanego do Spółki co do tego, że docierają do niego informacje o działaniach podejmowanych przez Spółkę na terenie stanowiącym przyszłościowo pas drogowy drogi publicznej oznaczonej w MPZP [...], w którym MZD poprosił inwestora o powstrzymanie się od działań mających wpływ na realizację przyszłościowej drogi publicznej, ponieważ zgodnie z ww. umową nr 4 przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z drogą publiczną należy opracować dokumentację projektową, uzgodnić ją w MZD i uzyskać stosowną decyzję administracyjną, a żadna dokumentacja projektowa nie wpłynęła do uzgodnienia do MZD. W dniu 25.05.2020r. przedstawiciele MZD przeprowadzili kontrolę na terenie budowy drogi, ustalając że: - na działkach nr ewid. 1769/1, 1769/2, 1769/4, 1769/5, 1769/6, 1769/7, 1167/21 w obrębie 0023 w ul. [...] w [...] inwestor – który nie przedstawił pozwolenia na budowę drogi – wykonuje roboty budowlane polegające na budowie drogi z nawierzchnią z kostki betonowej; droga realizowana jest na potrzeby dojazdu do obecnie realizowanej przez inwestora inwestycji osiedla [...]; działki nr ewid. 1769/1, 1769/2, 1769/4, 1769/5, 1769/6, 1769/7 obecnie stanowią własność inwestora, a działka nr ewid. 1167/21 stanowi własność T. i K. B.; - w przekroju pionowym realizowana droga składa się z warstw: nawierzchnia z kostki betonowej BEHATON grub. 8 cm, podsypka cementowa grubości ok. 3 cm (nieznana klasa materiału), warstwa kruszywa o frakcji 0-63 mm grubości ok. 20 cm, stabilizacja (brak widocznego materiału) szacowana grubość ok. 15 cm, grunt. - po obu stronach nawierzchni jezdni widoczny jest krawężnik betonowy o wymiarach: szerokość 15 cm, długość 100 cm, wysokość całkowita nieustalona, część widoczna o wysokości ok. 12 cm. - realizowana droga na części odpowiadającej przewidywanej w planie zagospodarowania ulicy 1.KDD.17 oznaczona została w załączniku do protokołu oględzin jako odcinek A, natomiast dwie drogi wewnętrzne zapewniające dojazd do poszczególnych szeregów budynków oznaczone zostały jako odcinek B oraz odcinek C. - szerokość nawierzchni drogi (bez krawężników) na odcinku A wynosi około 5,02 m, natomiast na odcinkach B i C wynosi około 6,12 m. - inwestor wykonał zjazdy z odcinka A drogi w odcinki B i C oraz zjazd bramowy na działkę nr ewid. 1170/2 położoną przy ul. [...]. - wzdłuż całego odcinka A budowanej drogi z kostki brukowej istnieje droga techniczna, którą porusza się sprzęt ciężki przy budowie drogi zasadniczej i osiedla [...], a nowobudowane budynki osiedla znajdują się w odległości od około 5,3 m do około 8,7 m od krawędzi drogi. Mając na uwadze powyższe PINB postanowieniem z dnia 27.05.2020 r. wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi zlokalizowanej na działkach numer ewidencyjny gruntów 1769/1, 1769/2, 1769/4, 1769/5, 1769/6, 1769/7, 1167/21 w obrębie 0023 w ul. [...] w [...], ponieważ roboty te prowadzone są bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Postanowieniem z dnia 1.09.2020 r. WINB, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na celowość prowadzenia odrębnego postępowania co do drogi położonej na trasie projektowanej drogi gminnej - ulicy i odrębnego postępowania co do dróg położonych na trasie dróg wewnętrznych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozdzielił je na dwa odrębne postępowania, to jest postępowanie w sprawie: - samowolnej budowy drogi zlokalizowanej na działkach nr ewid. 1769/1 (na odcinku pomiędzy działką nr 1186 a działką nr 1167/21, tj. na trasie przewidywanej ulicy oznaczonej symbolem 1KDD.17 - jako drogi publicznej kategorii dojazdowej) i 1167/21 w obrębie 0023 (niniejsze), - samowolnej budowy dróg wewnętrznych zlokalizowanych na działkach numer ewidencyjny 1769/1 (na odcinku pomiędzy działką 1172/1 a działkami 1769/4 i 1769/5), 1769/4 i 1769/5 oraz na działkach numer ewidencyjny 1769/1 (na odcinku pomiędzy działką 1172/3 a działkami 1769/6 i 1769/7), 1769/6 i 1769/7 w obrębie 0023 w [...]. Następnie postanowieniem z dnia 10.12.2020 r. PINB: 1) nakazał Spółce wstrzymać w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi zlokalizowanej na działkach numer ewidencyjny 1769/1 (na odcinku pomiędzy działką 1186 a działką 1167/21, tj. na trasie przewidywanej ulicy oznaczonej symbolem 1KDD.17 - jako drogi publicznej kategorii dojazdowej) i 1167/21 w obrębie 0023 w ul. [...] w [...], wykonywanych przez inwestora, ponieważ roboty te prowadzone są bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę; 2) nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia następujących dokumentów: 1. w terminie do dnia 31.03.2021 r. - zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p.; 2. w terminie do dnia 31.05.2021 r. - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku zostanie wydana, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej powołano art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471 ze zm.) oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W zażaleniu na ww. postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie: art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę prowadzi roboty budowlane związane z budową drogi, podczas gdy treść tego przepisu wskazuje wprost, iż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, dokonane przez Spółkę, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy; art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji wstrzymanie prac prowadzonych przez skarżącego, podczas gdy dokonane utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy, przez co nie zostały wypełnione przesłanki pozwalające na wstrzymanie tychże prac, art. 48 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieudzielenie w treści postanowienia informacji co do możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, art. 48b ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji nałożenie na Spółkę w obowiązku przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami (...), podczas gdy ww. przepis przedstawia wymóg przedłożenia dwóch egzemplarzy projektu technicznego, przy czym konieczność przedłożenia czterech egzemplarzy tego projektu nie została w żaden sposób uzasadniona, błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść postanowienia, a polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że inwestor prowadzi roboty budowlane związane z budową przedmiotowej drogi na potrzeby obecnie realizowanej inwestycji, podczas gdy prace prowadzone są zgodnie z przepisami ustawy i nie mogą zostać zakwalifikowane jako "budowa drogi" i w konsekwencji stanowić samowoli budowlanej, gdyż obejmują jedynie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych – z elementów prefabrykowanych, małogabarytowych i demontowalnych, przez co pozostaje zgodnie z przepisami. WINB, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczył art. 28 ust. 1, art. 29 ust 2 pkt 5 ustawy oraz art. 2 i 7 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), stwierdzając że inwestor wybudował – bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę – drogę zlokalizowaną na działkach nr ewid. 1769/1 (na odcinku pomiędzy działką 1186 a działką 1167/21, to jest na trasie przewidywanej ulicy oznaczonej symbolem 1KDD.17 - jako drogi publicznej kategorii dojazdowej) i 1167/21 w obrębie 0023 w ul. [...] w [...]. W sytuacji, gdy utwardzenie – tak jak w niniejszej sprawie – zrealizowane jest na terenie przewidywanej w planie zagospodarowania ulicy, czyli drogi publicznej i jeśli utwardzenie zrealizowane jest w celu dotarcia do dróg wewnętrznych zapewniających dojazd do poszczególnych działek budowlanych, to – zdaniem organu II insancji – występuje przypadek wybudowania drogi gminnej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, która to budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych względów organ I instancji stwierdził istnienie drogi wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę i zasadnie w postanowieniu wydanym w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, umożliwiając Spółce legalizację obiektu. Odnosząc się do treści zażalenia WINB za niezasadne uznał wywody inwestora zmierzające do wywiedzenia, że wykonane zostało tylko utwardzenie terenu, wskazując że funkcją wykonanej samowolnie drogi jest bez wątpienia zapewnienie dojazdu do dróg wewnętrznych i następnie do przylegających do tych dróg działek budowlanych – a zatem wybudowany obiekt spełnia funkcję drogi. Jako nietrafne oceniono zarzuty naruszenia przepisów art. 48 ust. 3 i art. 48b ust. 2 pkt Prawa budowlanego we wskazanym przez skarżącą brzmieniu od dnia 19.09.2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 3 pkt 1 i 6 ustawy oraz art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędne zastosowanie i tym samym przyjęcie, że wykonane utwardzenie terenu w ramach robót budowlanych przy ul. [...] w [...] na potrzeby obecnie realizowanej inwestycji [...] stanowi drogę – podczas gdy definicja legalna terminu droga lub terminu budowla ujęta w ww. przepisach wyklucza tego rodzaju ustalenia, gdyż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych ma charakter jedynie tymczasowy, zostało wykonane z elementów prefabrykowalnych, małogabarytowych, demontowanych, a nadto nie posiada żadnej instalacji deszczowej, wpustów odwadniających, urządzeń, wydzielenia pasów ruchu, instalacji oświetleniowej, które bez wątpienia każda droga musi posiadać; 2) art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę prowadzi roboty budowlane związane z budową ww. drogi, podczas gdy treść tego przepisu wskazuje wprost, iż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, dokonane przez skarżącego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia; 3) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych, podczas gdy wykonane utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga decyzji pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, przez co nie zostały wypełnione przesłanki pozwalające na wstrzymanie tychże prac. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie WINB, utrzymujące w mocy postanowienie PINB, którym: 1) nakazano skarżącej Spółce wstrzymanie w terminie natychmiastowym prowadzenia robót budowlanych przy budowie drogi zlokalizowanej na działkach nr ewid. 1769/1 (na odcinku pomiędzy działką 1186 a działką 1167/21, tj. na trasie przewidywanej ulicy oznaczonej symbolem 1KDD.17 - jako drogi publicznej kategorii dojazdowej) i 1167/21 w obrębie 0023 w ul. [...] w [...], ponieważ roboty te prowadzone są bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę; 2) nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia wyszczególnionych dokumentów. Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r. Co prawda przepisy ustawy zmieniły się na mocy ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 471), która to zmiana weszła w życie w dniu 19.09.2020 r., jednak z przepisu art. 25 tej ostatniej ustawy z dnia 13.02.2020 r. wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak trafnie zauważyły organy obu instancji. skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 25.05.2020 r. (a zatem przed dniem 19.09.2020 r.) należało zastosować przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r. W tym zakresie należy przytoczyć art. 48 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że dokumentacja żądana przez organ I instancji w pkt 2) postanowienia z dnia 10.12.2020 r., to jest: 1. zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p. (w terminie do dnia 31.03.2021 r.), 2. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7 ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w terminie do dnia 31.05.2021 r.) odpowiada treści art. 48 ust.3 ustawy – czego Spółka nie kwestionuje w złożonej skardze. Zasadniczo spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny charakteru wykonanych robót budowlanych na działkach nr ewid. 1769/1, 1769/2, 1769/4, 1769/5, 1769/6, 1769/7, 1167/21 w obrębie 0023 w ul. [...] w [...], które organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako "budowę drogi" – co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei skarżąca Spółka stoi na stanowisku, że roboty budowlane polegały na utwardzeniu powierzchni gruntu na należących doń w większości działkach budowlanych, a wykonanie tego typu robót budowlanych zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy. Tym samym dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia zasadnicze znaczenie miała prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawach związanych z oceną legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 ustawy) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą), należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając – zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy – możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012 r., II OSK 1283/11, wyrok NSA z dnia 27.01.2017 r., II OSK 1181/15 oraz wyrok NSA z 19.12.2018 r. sygn. akt II OSK 701/16, dostępne jak wszystkie powołane wyroki na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie, roboty budowlane, których skutkiem jest wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 27.01.2017 r. sam fakt wysypania i ewentualnego ubicia kruszywa w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi jeszcze budowy drogi. Jako budową drogi wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę traktowane powinno być na przykład trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (por. wyrok NSA z 19.12.2018 r. sygn. akt II OSK 701/16). Drogą zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W tym miejscu, odnosząc się do ostatniej z przytoczonych definicji, należy wskazać na prawidłowo poczynione ustalenia organów obu instancji, z których wynika że: - po pierwsze, dla całego terenu, na którym Spółka realizuje osiedle budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej [...] (na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę) oraz sporną inwestycję, obowiązuje m.p.z.p. [...], który w tym zakresie w § 36 ust. 1 wyznacza m. in. teren drogi publicznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 1.KDD.17, z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy D (dojazdową) wraz z urządzeniami odwadniającymi i oświetleniowymi; - po drugie, w każdym z pozwoleń na budowę ww.budynków w dziale "obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" zapisano w pkt 2 - obsługa komunikacyjna: "z ul. [...] poprzez ustanowioną służebność na działce nr ewid. 1167/21 oraz zrealizowanej na podstawie umowy nr 4 z dnia 6.08.2018 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] - Miejskim Zarządem Dróg (dalej MZD), a Spółką drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolami 1.KDD.17. i projektowanej drogi wewnętrznej stanowiącej część działki nr 1769/1- budowa drogi wewnętrznej wg. odrębnego opracowania"; - po trzecie, z umowy nr 4 w sprawie szczegółowych warunków budowy drogi publicznej zawartej w dniu 6.08.2018r. pomiędzy MZD a Spółką, ta ostatnia, będąca Inwestorem ww. inwestycji niedrogowej, zobowiązała się na podstawie art. 16 ustawy o drogach publicznych do wykonania zadania p.n. "Budowa ulicy 1.KDD.17 wraz z budową skrzyżowania z ulicą [...] (1.KDD.16)", w tym do uzyskania kompletu dokumentacji wielobranżowej niezbędnej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla odcinka ulicy l.KDD. 17. Zgodnie bowiem z art. 16 tej ostatniej ustawy budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia (ust. 1), a szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej (ust. 2). Pomimo treści cyt. zapisów m.p.z.p., ustaleń zawartych w poszczególnych pozwoleniach na budowę w odniesieniu do obsługi komunikacyjnej realizowanych przez Spółkę budynków, a przede wszystkim wbrew zobowiązaniom umownym, zaciągniętym w trybie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Spółka – jak wykazała kontrola PINB z dnia 25.05.2020 r. – wykonywała na działkach nr ewid. 1769/1, 1769/2, 1769/4, 1769/5, 1769/6, 1769/7, 1167/21 w obrębie 0023 w ul. [...] w [...] (objętych ww. ustaleniami m.p.z.p. co do przebiegu drogi publicznej o symbolu 1.KDD.17 w części oznaczonej jako odcinek A) roboty budowlane polegające na budowie drogi z nawierzchnią z kostki betonowej – bez uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji szczegółowo ustalił, że w przekroju pionowym realizowana droga o szerokości ok. 5,02 m, składa się z warstw nawierzchni z kostki betonowej BEHATON grub. 8 cm, podsypki cementowej, warstwy kruszywa o frakcji 0-63 mm grubości ok. 20 cm, oraz stabilizacji o szacowanej grubości ok. 15 cm, po obu stronach nawierzchni jezdni powstał krawężnik betonowy. Odnosząc się twierdzeń strony co do tego, że "utwardzenie" zostało wykonane z elementów demontowalnych (prefabrykowanych i małogabarytowych) należy wskazać, że – jak ustaliły organy – wzdłuż całego opisanego wyżej odcinka A drogi budowanej z kostki brukowej istnieje właśnie droga techniczna, którą porusza się sprzęt ciężki przy budowie drogi zasadniczej i osiedla [...]. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej oceny, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz z budową drogi – która to budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Za taką oceną wykonanych robót budowlanych przemawia w szczególności opisany powyżej zakres, lokalizacja wykonanych robót oraz rodzaj użytych przez inwestora materiałów. Bezspornym w sprawie pozostaje, że inwestor przedmiotowych robót budowlanych wykonał je, nie uzyskawszy uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę. Stało się tak, pomimo skierowania do Spółki – wobec uzyskania informacji o prowadzonej samowolnie inwestycji – pisma MZD z dnia 30.04.2020 r. informującego o konieczności opracowania dokumentacji projektowej, uzgodnienia jej z MZD i uzyskania stosownej decyzji administracyjnej zgodnie z zawartą umową nr 4 dnia 6.08.2018 r. w sprawie szczegółowych warunków budowy drogi publicznej. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdowała procedura legalizacyjna określona w ustawie Prawo budowlane, którą prawidłowo wdrożył PINB, wydając postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. Tym samym nie mogły odnieść skutku podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym dotyczące również art. 3 pkt 1 i 6 ustawy, zwłaszcza że – jak prawidłowo ustaliły organy – w odniesieniu do przedmiotowych robót budowalnych nie mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.