II OSK 562/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 398/21 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 398/21 oddalił skargę D. M. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działkach nr ew. [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], przy ul. [...] w [...]. Sąd I instancji stwierdził, że analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, iż organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) ustalając warunki zabudowy. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: Kpa) poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 59 ust. 1 upzp poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy brak było podstaw do wydania takiej decyzji; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem zasad tzw. "dobrego sąsiedztwa", poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budynek wielorodzinny w strefie zabudowy budynkami jednorodzinnymi z uwagi na oparcie się na wadliwej analizie urbanistycznej obszaru, niewłaściwe ustalenia szerokości frontu działki przylegającej do drogi oraz nieprecyzyjne i niejednoznaczne ustalenie parametrów nowej inwestycji w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz kąta pochylenia połaci dachowych, co skutkowało wydaniem warunków zabudowy zaburzających ład przestrzenny; 3) naruszenie ww. rozporządzenia w zakresie: a) § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie i uznanie za wiarygodną, w sposób niezgodny z tą regulacją, wadliwą analizę urbanistyczną i w konsekwencji przeprowadzenie analizy urbanistycznej na niezgodnym z prawem (zawyżonym) obszarze w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, b) § 4 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy na terenie nowej inwestycji, c) § 7 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, d) § 8 rozporządzenia poprzez nieprawidłowo ustaloną geometrię dachu. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Uczestnik postępowania A. S. w piśmie z [...] grudnia 2021 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. . 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska wszystkich stron co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej - nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Ocenę skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutów dotyczących prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i prawidłowości analizy urbanistycznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla planowanej zmiany zagospodarowania "terenu", a nie dla działek ewidencyjnych. W sytuacji kiedy teren inwestycji obejmuje dwie lub kilka działek inwestycyjnych, muszą być one traktowane jako całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji (wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 626/16). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył terenu działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], to musiało to skutkować ustaleniem długości 32 m i wyznaczeniem obszaru analizy w minimalnej granicy 96 m. Nie ma więc mowy o przeprowadzeniu analizy urbanistycznej na niezgodnym z prawem (zawyżonym) obszarze. 4.5. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wyznaczenia parametrów nowej zabudowy stwierdzić należy, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 8 m od granicy pasa drogowego jako przedłużenie zabudowy na działkach sąsiednich, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wielkościach 7,7 m do 9,5 m oraz kąta nachylenia połaci dachowej od 20 do 40 % odpowiada w pełni warunkom rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą (wyrok NSA z 3 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1836/18). Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około" lub "do". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez użycie określenia "do" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Bezzasadnie zarzuca się zatem w skardze kasacyjnej naruszenie § 4, § 7 i § 8 rozporządzenia. 4.6. Nieusprawiedliwione są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż pojęcie działki sąsiedniej nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji. Pojęcie to powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej pewną urbanistyczną całość, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji (por. wyroki NSA z: 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06, 8 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 405/10, 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 204/15 i z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 576/18. Natomiast wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada kontynuacji nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuowania tylko dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje tak zabudowa mieszkaniowa (wielorodzinna jak i jednorodzinna), gospodarczo-garażowa i zagrodowa. Skoro zatem w obszarze analizowanym istnieje tego typu zabudowa, to planowana inwestycja w sposób oczywisty stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna należą bowiem do tej samej kategorii zabudowy i pełnią tę samą funkcję. 4.7. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy. W okolicznościach tej konkretnej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organy zgromadziły wszystkie te dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W szczególności organ dysponując analizą urbanistyczną ocenił czy teren ma dostęp do drogi publicznej oraz kwestie uzbrojenia terenu, a projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi. Kolegium w zaskarżonej decyzji szczegółowo odniosło się do zarzutów odwołania i w sposób wyczerpujący przeanalizowało dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. 4.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjne są zatem niezasadne. 4.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.