I OZ 584/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S. i R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 408/21 o odrzuceniu skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 408/21 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: oddalić zażalenie. Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Wojewoda O. (dalej: Wojewoda) orzekł, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony R. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 2005 r. nr [...] za okres od 1 sierpnia 2011 r. do 31 października 2018 r. w łącznej kwocie 13.311 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Pismem z 12 lutego 2021 r. E. S. (dalej: skarżąca) wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: Kolegium) postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania skarżącej z uwagi na nieposiadanie przez nią statusu strony, a także brak wykazania podstaw do działania jako pełnomocnik jej ojca – R. K. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła skarżąca. Wyrokiem z 17 sierpnia 2021 r., II SA/Op 408/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił powyższą skargę. W dniu 23 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o sporządzenie i doręczenie odpisu powyższego wyroku wraz z uzasadnieniem (k. 34 akt sąd.). Odpis tego orzeczenia wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia skargi kasacyjnej doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 16 września 2021 r. (k. 55 akt sąd.). W dniu 15 października 2021 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) skarżąca oraz R. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Postanowieniem z 8 listopada 2021 r., II SA/Op 408/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 178 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę kasacyjną R. K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 32 i 33 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej jest zamknięty, nie jest zatem dopuszczalne wniesienie skargi kasacyjnej przez inny podmiot niż wymieniony w ustawie. Sąd I instancji stwierdził zatem, że R. K. nie był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej i nie był także stroną (ani uczestnikiem, ani skarżącym) postępowania przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym, skoro skarga kasacyjna nie pochodzi od strony legitymowanej do jej wniesienia, zachodzi podstawa do jej odrzucenia, jako skargi niedopuszczalnej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżąca i R. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i nadanie sprawie biegu, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z pełnomocnictwa z 20 grudnia 2020 r. udzielonego skarżącej przez R. K. na fakt, że jest on stroną postępowania i umocował skarżącą do działania w jego imieniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia bez oparcia się na całym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, w tym pominięcie faktu, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone skarżącej przez R. K. z 20 grudnia 2020 r. do reprezentowania go w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej, uznania pobranego już zasiłku pielęgnacyjnego na jej rzecz za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i jego zwrotu, a w skutek powyższego doszło do pominięcia przez Kolegium oraz przez Sąd I instancji faktu, iż R. K. był oraz jest reprezentowany przez skarżącą, co doprowadziło w konsekwencji do bezzasadnego odrzucenia jego skargi kasacyjnej i uznanie przez Sąd I instancji, że nie był on stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i nie był stroną, ani uczestnikiem, czy skarżącym w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nakazują uznanie, że był i jest nadal stroną toczącego się postępowania, a wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego; 2. art. 32 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację, co skutkowało niewłaściwym uznaniem, że R. K. nie jest stroną postępowania wywołanego skargą z 23 czerwca 2021 r. na zaskarżone postanowienie Kolegium w sytuacji, gdy postanowienie to zostało przez niego zaskarżone, a skarga ta została merytorycznie rozpatrzona, a zatem Sąd I instancji winien dojść do odmiennych wniosków, w tym powinien uznać, że ww. mieści się w katalogu osób uprawnionych do wywiedzenia skargi kasacyjnej określonym w art. 173 § 2 p.p.s.a.; 3. art. 35 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że R. K. nie jest reprezentowany przez skarżącą i nie jest stroną niniejszego postępowania; z ostrożności procesowej: 4. art. 33 § 1 w zw. z art. 12 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację skutkującą niewłaściwą konstatacją sądu jakoby R. K. nie miał legitymacji do wywiedzenia skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy niewątpliwie wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, a zatem w przypadku nie podzielenia stanowiska, że jest on stroną postępowania winien zostać uznany za uczestnika postępowania na prawach strony; 5. art. 178 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy mając na względzie okoliczności sprawy nie sposób stwierdzić, że R. K. jest podmiotem, który nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 32 i 33 p.p.s.a. w sytuacji, gdy winien zostać uznany za stronę toczącego się postępowania, a ponadto rozstrzygnięcie w sprawie dotyczy jego interesu prawnego. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że R. K. niezmiennie reprezentowany jest przez swoją córkę, na rzecz której wypłacano zasiłek pielęgnacyjny. Tym samym był on stroną postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Twierdzenia odmienne stoją w sprzeczności z uregulowaniami zawartymi w k.p.a., a w szczególności art. 32 k.p.a. oraz art. 33 § 1 k.p.a., jak również z uregulowaniami dotyczącymi postępowania sądowoadministracyjnego, w tym art. 32 oraz 35 § 1 p.p.s.a., gdzie wskazano, że skarżącym jest strona postępowania, a pełnomocnikiem strony może być jej zstępny. Ponadto, Sąd I instancji w zupełności nie odnosi się do kwestii umocowania skarżącej przez R. K. zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 17 sierpnia 2021 r., jak i obecnie. Okoliczność ta jest niezmiernie ważna dla toku postępowania, a pominięcie tej okoliczności przez sąd skutkuje bezzasadnym blokowaniem R. K. możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpatrzył merytorycznie wniesioną skargę, albowiem orzeczeniem z 17 sierpnia 2021 r. ją oddalił. Z niezrozumiałych powodów Sąd I instancji obecnie wywodzi, że R. K. nie był stroną postępowania administracyjnego, jak i nie był stroną ani uczestnikiem, ani skarżącym postępowania przed sądem administracyjnym. Zgodnie zaś z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd winien odrzucić skargę z 23 czerwca 2021 r., a nie rozpatrywać ją merytorycznie i orzekać o oddaleniu skargi. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że do "innych przyczyn" niedopuszczalności skargi należy m.in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie może być skarżącym (postanowienie WSA w Krakowie z 26 listopada 2019 r., III SA/Kr 1136/19). Uznać zatem należy, że sąd wydający zaskarżone postanowienie jest dalece niekonsekwentny w pierwszej kolejności uznając R. K. za stronę, a następnie blokując mu skuteczne złożenie skargi kasacyjnej uznając, iż stroną nigdy nie był. Z daleko idącej ostrożności procesowej wskazać należy, że nawet gdyby R. K. nie był stroną postępowania sądowego, to winien być zawiadomiony o toczącym się postępowaniu i wezwany do udziału jako uczestnik postępowania na prawach strony, albowiem niewątpliwie wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego. Dziwi przy tym fakt, że Sąd I instancji po raz kolejny powołuje się na okoliczności, które dotychczas nie były wskazywane, w szczególności w treści zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z 17 sierpnia 2021 r., II SA/Op 408/21. Sąd mając pogląd na sprawę winien kompleksowo zaprezentować go już w treści uzasadnienia wyroku, a nie na dalszych etapach postępowania zaskakiwać strony nowymi spostrzeżeniami. W konsekwencji powyższego uznać nadto należy, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zinterpretował i zastosował art. 178 p.p.s.a., albowiem nie sposób uznać, aby R. K. nie był uprawniony do wywiedzenia skargi kasacyjnej od ww. wyroku. Był on bowiem stroną toczącego się postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, co w konsekwencji daje mu prawo do złożenia skargi kasacyjnej. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy brak jest wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną. Zważywszy na wyżej przytoczone argumenty brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że R. K. nie może być stroną, bowiem okoliczności sprawy nakazują przyjęcie zdecydowanie odmiennej tezy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej oraz wszczęcie na jej podstawie postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem II instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków wynikających z przepisów p.p.s.a., tj.: wniesienia skargi kasacyjnej w przepisanym terminie (art. 177), sporządzenia jej przez adwokata, radcę prawnego lub inną uprawnioną osobę (art. 175), zachowania wymogów formalnoprawnych (art. 176 w zw. z art. 174), należytego opłacenia (art. 221) oraz wniesienia jej przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2). Niezaistnienie, którejkolwiek z tych przesłanek powoduje niedopuszczalność skargi kasacyjnej, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie (art. 178 p.p.s.a.). Wśród powyższych warunków ustawa wymienia m.in. wymóg wniesienia skargi kasacyjnej przez uprawniony podmiot – art. 173 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną może wnieść strona postępowania, tj. skarżący, organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.) oraz stosownie do art. 12 p.p.s.a. uczestnik postępowania w rozumieniu art. 33 p.p.s.a., a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z konstrukcji powołanej normy prawnej wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej jest zamknięty i ogranicza się jedynie do tych, które zostały wymienione w tym przepisie. Dodatkowym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej jest doręczenie wskazanym podmiotom odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem (art. 142 § 1 w zw. z art. 173 § 2 p.p.s.a.). Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, powyższa zasada wynika nie tylko ze względów wyraźnego wskazania w ustawie, ale również ze względów pragmatycznych, gdyż stanowi ona w założeniu polemikę z racjami w nim wyrażonymi. Wniesienie skargi kasacyjnej z pominięciem tego trybu jest zatem niedopuszczalne (zob. postanowienie NSA z 31 stycznia 2013 r., II OZ 36/13; z 7 czerwca 2013 r., II FZ 71/13). W myśl powoływanego już powyżej art. 178 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Przyczyny niedopuszczalności skargi kasacyjnej, jak wskazuje się w orzecznictwie, mogą mieć charakter podmiotowy (wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot) lub przedmiotowy. Przyczyna tego ostatniego rodzaju zachodzi w sytuacji wniesienia skargi kasacyjnej z naruszeniem dyspozycji art. 177 § 1 p.p.s.a., stanowiącego, że skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (por. postanowienie NSA z 21 marca 2012 r., I OZ 183/12). Jak wynika z akt postępowania w niniejszej sprawie R. K. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji uruchomionym przez skarżącą oraz nie uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu sądowym w charakterze strony (ani jako skarżący ani jako uczestnik na prawach strony, o którym mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., nie składał również wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a.). Sąd I instancji nie doręczył mu odpisu sentencji wyroku z 17 sierpnia 2021 r. oddalającego skargę. Ponadto, wniesienie przez R. K. skargi kasacyjnej nie zostało poprzedzone doręczeniem mu na jego wniosek (złożony zgodnie z brzmieniem art. 141 § 2 p.p.s.a.) odpisu powyższego wyroku wraz z uzasadnieniem, co jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej. Wniosek taki o sporządzenie i doręczenie pisemnego uzasadnienia wyroku złożyła skarżąca (co jednoznacznie wynika z treści pisma jej profesjonalnego pełnomocnika z 23 sierpnia 2021 r.) i której w dniu 16 września 2021 r. doręczono odpis uzasadnienia powyższego wyroku. A zatem, mając na uwadze treści art. 173 § 2 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a., jedynym podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie była skarżąca. W konsekwencji postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi kasacyjnej R. K. z uwagi na jej niedopuszczalność, stosownie do art. 178 p.p.s.a., jest zgodne z prawem. Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w zażaleniu wskazać należy, że przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny jest postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej wniesionej przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu i nie zwrócił się o doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem. Brak jest podstaw do rozpoznawania na tym etapie zarzutów związanych z pominięciem R. K. w postępowaniu sądowym czy administracyjnym, jak też związanych z wydanym wyrokiem. Co do okoliczności, że R. K. był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez swoją córkę – skarżącą, która zdaniem wnoszących zażalenie była uprawniona do występowania w jego imieniu na podstawie pełnomocnictwa z 20 grudnia 2020 r. znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wskazać należy, że kwestia ta została podniesiona przez Sąd I instancji w wyroku z 17 sierpnia 2021 r. i z uwagi na zarzuty podniesione w treści skargi kasacyjnej skarżącej, będzie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 2167/21, w którym z urzędu również powinny być wzięte pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.) Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może być on uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.