III FSK 123/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, Protokolant Karolina Niemiec, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A.C., A.C., M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 230/21 w sprawie ze skargi A.C., A.C., M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2018 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 230/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z dnia 16 listopada 2020 r. w przedmiocie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2018 r. Skargę kasacyjną wywiedli A.C., A.C. i M.R. (dalej: skarżący). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z: - art. 122 oraz art. 180 § 1, art. 188 oraz art. 198 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm., dalej: O.p.) poprzez uznanie za prawidłowe zaniechanie podjęcia działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. nieustalenie rzeczywistego charakteru działki nr ew. [...] o pow. 129 7m2 pomimo zgłoszenia w tym przedmiocie wniosku o dokonanie oględzin działki, w szczególności poprzez ustalenie stanu faktycznego w sprawie jedynie na podstawie zapisów w ewidencji gruntów i budynków z pominięciem rzeczywistego stanu sprawy, co stanowi o naruszeniu naczelnej zasady prawa podatkowego, tj. zasady prawdy obiektywnej, co miało wpływ na wynik sprawy, - art. 121 § 1 O.p. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) poprzez nieuwzględnienie działań Gminy B. (dalej: Gmina) zmierzających do poszerzenia istniejących od wielu lat ulic (nie tylko ul. C.) kosztem właścicieli gruntów przylegających do tych ulic, bez ponoszenia przez Gminę kosztów odszkodowania, a w konsekwencji uznania wbrew w/przywołanym przepisom, że wymierzenie zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na podstawie zapisu w ewidencji gruntów i budynków nie prowadziłoby do rażącego naruszenia zasad konstytucyjnych, tj. zasady sprawiedliwości i zasady zaufania do Państwa i jego organów i to pomimo tego, że jak wskazano na stronie 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku "Sąd jest świadomy, że sytuacja ta może wydawać się krzywdząca dla Skarżących," przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 133 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu za SKO, że w sprawie niniejszej podatnicy nawet nie uprawdopodobnili, że zainicjowali postępowanie zamierzające do zmiany klasyfikacji działki nr [...], w sytuacji gdy do skargi do WSA zostało dołączone postanowienie Starosty P. (dalej: Starosta) z dnia 20 maja 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie żądania A.C. wydania stosownego orzeczenia (postanowienia lub decyzji) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do zgodności w ewidencji gruntów i budynków zapisów dotyczących m.in. działki [...], przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku rozpoznania skargi na decyzję SKO w granicach skargi poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą oraz pismem procesowym pełnomocnika z 29 kwietnia 2021 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, w szczególności w zakresie nierozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 200a § 1 pkt 1 O.p., co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy oraz niesłusznym oddaleniem skargi; 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). P.p.s.a. w zw. z art. 121, art. 122 i art. 194 § 3 O.p., polegające na wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i błędnym przyjęciu związania organu podatkowego danymi z ewidencji gruntów i budynków w sytuacji sprzeczności danych tam ujawnionych z rzeczywistym stanem faktycznym nieruchomości, tym bardziej wobec wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na wyjątki od tej zasady. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Mając na uwadze przedmiot sprawy oraz zakres zarzutów wniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał przypomnienie zasad, według których powinna być sporządzona skarga kasacyjna. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny lub działające w sprawie organy podatkowe. Równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. Jak już wspomniano, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jak to uczyniono w niniejszej skardze kasacyjne, konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z powyższego, prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy. Z tego względu ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Poczynione wyjaśnienia są o tyle istotne, że skarżący nie zarzucił naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm. – dalej: u.p.g.k.), który ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, jako że przez wzgląd na regulację w nim zawartą Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów podatkowych, iż dane z ewidencji gruntów i budynków są wiążące do wymiaru podatku i tym samym nie mogą być one zmieniane przez organ w toku postępowania podatkowego oraz że zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana tylko przez powołany do tego organ. Brak zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 u.p.g.k spowodował, że Naczelny Sąd Administracyjny został pozbawiony możliwości poddania kontroli stanowiska Sądu pierwszej instancji zarówno w zakresie wykładni tego przepisu, jak i jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Z kolei bez obalenia stanowiska Sądu odnośnie do związania danymi z ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwa kontrola zarzutów naruszenia przepisów postępowania z pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, które skarżący wiązał z nieustaleniem rzeczywistego charakteru działki [...] i przyjęciem związania organu danymi z owej ewidencji. Co do zasady zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza mający zastosowanie w sprawie przepis prawa materialnego. Ażeby stwierdzić, czy w danej sprawie postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, konieczne jest uwzględnienie regulacji przepisu prawa materialnego. Brak zarzutu naruszenia prawa materialnego uniemożliwia przeprowadzenie analizy takiego przepisu, a tylko poprzez nią można zakreślić granice postępowania wyjaśniającego. Z tych względów uchylają spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty z pkt 1 i 2 petitum. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. W uzasadnieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący twierdził, że wbrew stanowisku SKO i Sądu pierwszej instancji, zainicjował postępowanie zamierzające do zmiany klasyfikacji działki nr [...], co ma wynikać z załączonych do skargi kserokopii dokumentów. Jednak dokumenty te nie potwierdzają złożenia takiego wniosku. Wynika z nich, iż skarżący wnioskował o doprowadzenie do zgodności w ewidencji gruntów i budynków zapisów dotyczących własności oraz powierzchni działek. Zatem wnioski skarżącego nie dotyczyły zmiany klasyfikacji gruntu. Skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., więc nie sposób uznać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący upatruje w nierozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji wszystkich wniesionych przez niego zarzutów. Tymczasem brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do części zarzutów, czy też sposobu w jaki sąd ten odniósł się do stawianych w skardze zarzutów nie można zwalczać poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2013 r. II GSK 1113/12, z dnia 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22). Przypomnieć trzeba, że zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustanowiona tym przepisem zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na tym przepisie, należy zatem wskazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub przekroczył granice danej sprawy, albo że w okolicznościach tej sprawy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych omawianym przepisem. Niezależnie od wszystkich powyższych uwag, podnieść należy, że w skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, w sposób wcześniej omówiony (ograniczono się do formuły, iż naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. sędzia P. Dąbek sędzia J. Pruszyński sędzia J. Sokołowska