VII SA/Wa 1028/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Tomasz Janeczko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "O." przy ul. D. [...] w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów oddala skargę Przedmiotem skargi [...] w [...] (dalej: wspólnota, skarżąca) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] listopada 2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...]wpłynęło zgłoszenie zawierające informację, że "przeciekający garaż podziemny pod osiedlem powodujący zalania i niebezpieczeństwo uszkodzenia budynków. Pod osiedlem znajduje się basen w złym stanie technicznym który zagraża bezpieczeństwu ludzi mieszkających nad basenem". W dniu[...] listopada 2020 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne w budynku przy ul.[...] w [...], podczas których ustalono, że wierzchnią warstwę wykończeniową posadzki garażu podziemnego stanowi zacierany beton, dwodnienie garażu stanowią koryta ACO. Na elementach konstrukcyjnych budynku oraz przegrodach także wzdłuż dylatacji budynków widoczne są zacieki, odspojenia, ubytki materiału budowlanego. Widoczne są również zawilgocenia w czerpniach powietrza. Przy piśmie z dnia [...] listopada 2020 r.[...] przedłożyła protokoły okresowej (rocznej i pięcioletniej) kontroli stanu technicznego budynku przy ul. [...] i [...] oraz garażu podziemnego zlokalizowanego przy ul.[...] w [...]. Pismem z dnia [...]grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB, organ I instancji) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego garażu podziemnego oraz basenu zlokalizowanych pod budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul.[...] w [...]. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji postanowieniem z dnia[...] grudnia 2020 r. nałożył na [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne - ekspertyzy technicznej wskazującej przyczyny powstawania zawilgoceń i przecieków w garażu podziemnym zlokalizowanym pod budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. [...] w [...] oraz określającej stan techniczny basenu zlokalizowanego pod budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zebrane materiały dowodowe w sprawie nie określają jednoznacznie przyczyn powstawania zawilgoceń i przecieków w garażu podziemnym zlokalizowanym pod ww. budynkami i nie odnoszą się do stanu technicznego basenu. W trakcie oględzin pracownik organu nie był w stanie go określić. Dodatkowo PINB wskazał, że właściciel budynku nie podejmował w tym zakresie odpowiednich działań mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co wynika z przedłożonych protokołów sporządzonych w 2017 r. i 2020 r. Wobec powyższego, konieczne jest nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, wskazując na istniejące uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego garażu podziemnego i basenu. W zażaleniu na to postanowieni skarżąca wspólnota podniosła, że basen nie stanowi części nieruchomości wspólnej budynku, lecz jest usytuowany w wyodrębnionym lokalu użytkowym, który stanowi własność dewelopera - spółki [...] W związku z tym, nakładanie na wspólnotę obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego w zakresie przyczyn powstania zawilgoceń i przecieków w garażu, które są następstwem stanu technicznego lokalu, w którym znajduje się basen oraz samego basenu jest sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) działając na podstawie art. 138 p 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości postanowienie PINB i na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – dalej : Prawo budowlane) nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej wskazującej przyczyny powstawania zawilgoceń i przecieków w garażu podziemnym (w szczególności w zakresie jego stropu i ścian konstrukcyjnych), zlokalizowanym pod budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie WINB w pierwszej kolejności odniósł się do zakresu postępowania prowadzonego przez organ I instancji wskazując, że wszczął on (zawiadomienie z dnia[...] grudnia 2020 r.) postępowanie w sprawie m.in. garażu podziemnego zlokalizowanego pod budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. [...] w [...]. Z zapisów protokołów okresowej i rocznej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego "Załącznik nr 1 do protokołów nr [...] Kontrola roczna" z października 2020 r. oraz "Załącznik nr 1 do protokołów nr [...] Kontrola 5- letnia" z sierpnia 2017 r. wynika, że pod zespołem budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w [...] znajduje garaż podziemny z miejscami parkingowymi na 334 samochody osobowe. W protokołach tych stan techniczny ścian (w określonych sektorach) określono jako zły, a stropów i posadzek (także w określonych sektorach) jako niezadowalający - zaobserwowano m.in. zawilgocenia, przecieki, spękania, korozję - str. 7 i 8 ww. protokołu kontroli rocznej oraz str. 6, 7, 8 ww. protokołu kontroli 5- letniej, co z kolei stanowi przesłankę do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej w ww. zakresie. Jednocześnie zakresem prowadzonego postępowania administracyjnego, a dalej przedmiotem postanowienia organ I instancji objął również basen znajdujący się w lokalu nr [...] pod budynkiem mieszkalnym (na poziomie [...]) przy ul.[...] w [...]. Zdaniem WINB w tym zakresie organ I instancji nie przeprowadził żadnych czynności kontrolnych, z uwagi na brak możliwości wstępu do pomieszczenia, w którym znajduje się basen. Z protokołu czynności kontrolnych nie wynika jednak dlaczego przedstawiciele powiatowego organu nadzoru budowlanego nie mogli wejść do ww. pomieszczenia. Dalej WINB zauważył, że w toku kontroli ustalono dane właściciela lokalu z basenem, tj. [...], jednak w aktach sprawy brak jest informacji o zawiadomieniu ww. podmiotu o terminie czynności kontrolnych w tym konieczności udostępnienia należącego do spółki lokalu. Natomiast z twierdzeń skarżącej wynika, że opisany lokal nie stanowi części wspólnych budynku (za które odpowiada wspólnota mieszkaniowa). Wobec powyższego WINB stwierdził, że nałożenie takiego obowiązku co do basenu jest, po pierwsze przedwczesne, bowiem nie przeprowadzono oględzin w tym pomieszczeniu, więc w istocie nie ustalono w jakim stanie technicznym się ono znajduje, a po ponadto w świetle wyjaśnień zażalenia i zapisów księgi wieczystej, co najmniej wątpliwe jest zobowiązywanie wspólnoty do złożenia ekspertyzy w przedmiocie stanu technicznego pomieszczenia basenu. WINB wskazał, że biorąc pod uwagę ww. okoliczności faktyczne i prawne, należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i orzec co do istoty sprawy. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wspólnota podniosła zarzut naruszenia: 1. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości, a więc wątpliwości o charakterze kwalifikowanym, dającym możliwość nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy i ustalenie stanu faktycznego, przed przyjęciem, że jedynym rozwiązaniem jest nałożenie na obowiązku sporządzenia bardzo drogiej ekspertyzy technicznej, jak też niewystarczająco precyzyjne określenie zakresu zleconej ekspertyzy bez uwzględnienia interesu członków wspólnoty, którzy do finansowania ekspertyzy będą zobowiązani; 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób podważający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W oparciu o podniesione zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla wykazania powstania uzasadnionych wątpliwości organ winien był przeprowadzić wszelkie możliwe czynności wyjaśniające, a nie w pierwszej kolejności przerzucać na słabszą stronę postępowania - wspólnotę, obowiązek niosący za sobą ogromne obciążenie finansowe. Tymczasem z uzasadnienia orzeczenia nie wynika, czy odebrano w sprawie wyjaśnienia od strony, czy zeznania od świadków. Przedstawiciele wspólnoty twierdzą natomiast, że problem zawilgocenia jest im znany i jest on konsekwencją braku odpowiedniej kanalizacji burzowej na osiedlu. Fragment dzielnicy [...], na którym posadowiona jest wspólnota, nie jest podłączony do kanalizacji miejskiej, stąd podczas dużych, nawalnych opadów dochodzi do spiętrzenia wody na osiedlu i przedostawania się jej do garażu. Zdaniem skarżącej nieprawidłowe jest również określenie zakresu w jakim sporządzona ma być ekspertyza. Nie wskazano dokładnie miejsc dokonania ekspertyzy, miejsce stropu i ścian konstrukcyjnych nie może być potraktowane jako wskazanie precyzyjne biorąc pod uwagę rozmiar pomieszczenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawą postanowienia nakładającego na skarżącą obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej wskazującej na przyczyny powstawania zawilgoceń i przecieków w garażu podziemnym (w szczególności w zakresie stropu i ścian konstrukcyjnych) był art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z kolei w myśl art. 81c ust. 1 tej ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego przepisu, właściwe organy mogą żądać zarówno wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania. Za taką oceną, zwłaszcza w odniesieniu do art. 81c ust. 2 ustawy przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Takie umiejscowienie wskazanego przepisu nadaje mu ogólnego charakteru - środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych ustawą obowiązków. W judykaturze przyjmuje się również, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/2008, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 632/17). Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma zatem dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem z tego środka skorzystał organ nadzoru budowlanego chcąc uzyskać takie informacje o przyczynach powstawania zawilgoceń i przecieków w garażu podziemnym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ nadzoru budowlanego, dysponował protokołami okresowych (rocznych i pięcioletnich) przeglądów stanu technicznego budynku przy ul.[...]i [...] w tym garażu podziemnego, z których wynikało, że w garażu tym pojawiły się przecieki i zawilgocenia ścian, stropu i posadzek. Stan techniczny ścian określono jako zły, stan techniczny stropu - niezadowalający. Natomiast na posadzkach wykazano liczne ubytki i spękania oraz korozję kratek i brak drożności odwodnienia liniowego. Stan techniczny posadzek określono jako niezadowalający. Co do ww. nieprawidłowości w protokołach zalecono ustalenie przyczyn przecieków i zawilgoceń ścian i stropów oraz dokonanie napraw. Również przeprowadzone w dniu [...]listopada 2020 r. przez organ powiatowy czynności kontrolne w garażu podziemnym wykazały, że na elementach konstrukcyjnych budynku oraz przegrodach pionowych, a także wzdłuż dylatacji budynków widoczne są zacieki, odspojenia, ubytki materiału budowlanego. Widoczne są również zawilgocenia w czerpniach powietrza. Organ I instancji wyjaśnił, że zebrane materiały dowodowe nie określają jednoznacznie przyczyn powstawania zawilgoceń i przecieków w garażu podziemnym, zaś właściciel obiektu nie podejmował w tym zakresie odpowiednich działań mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co potwierdzają przedłożone protokoły z kontroli przeprowadzonych w 2017 i 2020 r. Należy podkreślić, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). Niemniej istotne jest, aby poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć. Treść przepisu determinuje bowiem przedmiot ekspertyzy (oceny technicznej), gdyż odnosi się on do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Trzeba też zaznaczyć, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 ustawy, którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości, czy też stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałej wątpliwości. Jakkolwiek uzasadnienie organu II instancji obarczone jest pewnymi niedostatkami w zakresie wskazania na uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, to naruszenie to nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia, bowiem na wątpliwości te w istocie wskazał organ I instancji, m.in. z uwagi na znaczny zakres nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego garażu podziemnego stwierdzony przez sam organ powiatowy, jak i kontrolujących stan techniczny budynku w ramach obowiązkowych okresowych przeglądów technicznych. WINB zaś uznał, że zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest zasadne w części dotyczącej garażu. Jak zaznaczył organ analiza przedłożonej dokumentacji technicznej, stanowić będzie podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w ramach nadzoru budowlanego. W świetle powyższego Sąd nie powziął wątpliwości, co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. Uznał też, że zakres ekspertyzy ustalonej w postanowieniu służyć będzie wyjaśnieniu sprawy w stopniu umożliwiającym ustalenie przyczyn powstawania zawilgoceń, odspojeń i ubytków materiału budowlanego. Całokształt ustalonych okoliczności faktycznych w pełni bowiem uzasadniał wątpliwości organów nadzoru, co do tychże przyczyn, a w konsekwencji stanu technicznego garażu podziemnego. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi są bądź niezasadne, bądź przedwczesne dla oceny prawidłowości niniejszego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. stwierdzić trzeba, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Skarga poza polemiką z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej nie zawiera przekonywujących argumentów, aby organy naruszyły wyżej wymienione przepisy. Na marginesie jedynie dodać należy, że argumenty skarżącej wspólnoty o wysokich kosztach ekspertyzy technicznej nie mogły mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a to z tego względu, że strona skarżąca jako właściciel budynku ma obowiązek w szczególności dbać o jego należyty stan techniczny, a w sytuacji, gdy stan ten jest co najmniej niezadowalający - podejmować stosowne środki i działania nakazane przepisami obowiązującego prawa. Poza tym wydatki na remont i konserwację stanowią koszty zarządu nieruchomością wspólną (art. 14 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. z 2020 r., poz. 1919). Wydatki na remont i konserwację części wspólnych budynku obciążają zatem wspólnotę mieszkaniową. Mając na uwadze przedstawioną argumentację Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa materialnego, ani też przepisów postepowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, które uzasadniałoby konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.