I OSK 161/22

Dnia 25 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 394/20 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wr 394/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...] wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 maja 2020r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem M. R. z dnia 15 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu I instancji) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem – A.R.. Do wniosku wnioskodawca dołączył orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wydane do dnia 31 stycznia 2021r. a w piśmie z dnia 29 kwietnia 2020 r., uzupełnił informacje zawarte we wniosku dodając m. in., że w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, zrezygnował z pracy. Matka jego bowiem pracowała w systemie zmianowym i nie miała możliwości podzielenia opieki z synem. Jednocześnie zmagała się też z chorobą kręgosłupa. Decyzją z dnia 11 maja 2020 r., Prezydent Miasta [...] w/w wniosku jednak nie uwzględnił, a rozpoznając odwołanie od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po uzupełnieniu materiału dowodowego w postaci uzyskania oświadczenia od A. R., iż matka jego (małżonka osoby wymagającej opieki) nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, strona nie spełniała w tym przypadku przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w sprawie zachodziła negatywna przesłanka, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111). W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a wynika to z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więziom prawnym. Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Kolegium ustaliło, że osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim a jej małżonka nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji nie było zatem możliwości przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2020 r. M. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 4 stycznia 2021 r., swój udział w niniejszym postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, uznając zarzuty skargi za uzasadnione i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarga M. R. była uzasadniona. Przytaczając treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."), Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji zastosował w tym przypadku literalną treść w/w przepisu, a z której wynikało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem – jak wywodził Sąd Wojewódzki – (cyt.) "zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wyraźnie zauważalna jest tendencja do odchodzenia od przyjętej do niedawna powszechnie zasady clara non sunt interpretanda ( jasne nie wymaga interpretacji), która wyłączała dopuszczalność stosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej wówczas, gdy za pomocą najprostszych reguł wykładni językowej możliwe jest wykazanie jednoznaczności danego wyrażenia (...). W związku z tym pomimo istniejącego stanowiska przyznającego pierwszeństwo językowej wykładni, w orzecznictwie w ostatnim czasie zaczyna przeważać pogląd o konieczności stosowania również innych dyrektyw interpretacyjnych w związku z niezadawalającymi wynikami ograniczania się wyłącznie do dyrektyw językowych." Ostatecznie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do odkodowania normy prawnej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.., dominuje wykładnia celowościowa i systemowa a zatem, odwołując się do norm konstytucyjnych, Sąd Wojewódzki uznał, iż (cyt.): "wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający". W ocenie Sądu Wojewódzkiego, istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. Byłoby to zaś dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie byłby zdolny do sprawowania nad nią opieki. Skoro zatem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - nie można było z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym, to - z tej przyczyny - Sąd Wojewódzki uznał też, iż organy w rozpoznawanej sprawie nie ustaliły i nie przeanalizowały wszystkich relewantenych okoliczności sprawy, dotyczących obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez matkę skarżącego nad jej mężem. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz.111, z późn. zm.) - przez błędną jego wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że możliwe jest udzielenie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego (np. jego dziecku), w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych i niezależnych od niego i jego woli; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi M. R., choć organ administracji zasadnie odmówił mu świadczenia pielęgnacyjnego oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, choć zgodnie z nim skarga, jako niezasadna, powinna być oddalona. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wnosił o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 5 września 2022 r. M. R. wnosił o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dwóch dokumentów, to jest: z kserokopii zaświadczenia lekarskiego z dnia 10 sierpnia 2022 r. i kserokopii konsultacji neurologicznej z dnia 10 sierpnia 2022 r., obu sporządzonych przez lekarzy neurologów i dotyczących A. R. – na okoliczność (cyt.): "potwierdzenia istotnych okoliczności związanych z obecnym przebiegiem u A. R." a który to wniosek dowodowy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić jako zbędny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, w niniejszej sprawie, postępowanie kasacyjne polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.- "u.ś.r.") i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jednoczesne nie zastosowanie art. 151 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego, zarzuty te okazały się usprawiedliwione. Materialnoprawną podstawę, zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2020 r., która utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 maja 2020 r. o odmowie przyznania M. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad ojcem – A., stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść wyżej przytoczonych przepisów jest zatem w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Jak wynika zresztą z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, również Sąd Wojewódzki nie kwestionował literalnej treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych, a jedynie mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie współmałżonka osoby wymagającej opieki (a która sama nie legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności), mogła być – zdaniem Sądu I instancji - potraktowana jako osoba, która (cyt.): "z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jej woli" nie jest zdolna do sprawowania nad taką osobą opieki, przyjął, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.ś.r., należało odczytywać w sposób odmienny od jego treści literalnej. Z tego zatem powodu Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko odwoływał się wprost do norm zawartych w przepisach konstytucyjnych. W ocenie składu orzekającego, w/w pogląd Sądu Wojewódzkiego nie był jednak prawidłowy. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w dniu 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), skład poszerzony stwierdził bowiem, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Idąc zaś dalszym tokiem rozumowania składu poszerzonego, należy przyjąć, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Oczywiście, wprawdzie kontrola ta obejmuje badanie czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające, ale – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale - taka sytuacja w przypadku omawianych przepisów nie zachodzi. Wprowadzenie bowiem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. W konsekwencji zatem Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego powinna bowiem w analizowanym przypadku prowadzić do wydania wyroku na podstawie, określonej w art. 151 p.p.s.a. Stan faktyczny w niniejszej sprawie ani nie był sporny, ani nie wymagał żadnych dodatkowych wyjaśnień. Nikt nie kwestionował przede wszystkim faktu, że ojciec uczestnika postępowania M. R. był osobą chorą, niepełnosprawną w znacznym stopniu i wymagającą pomocy osoby trzeciej. Było jednakże też oczywiste, że podopieczny pozostawał w związku małżeńskim a małżonka jego nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej zatem sytuacji dopuszczenie dowodu z objętych wnioskiem dowodowym dokumentów medycznych, dotyczących aktualnego stanu zdrowia A. R., pozostawało bez wpływu na treść wyroku. Okoliczność ta uzasadniała więc oddalenie tego wniosku. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się skuteczna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 1