II OSK 2858/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 727/20 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 727/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę L. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej L. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 135 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 sierpnia 2020 roku utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2020 roku o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2010 roku, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. R. i T. S. sp. j. pozwolenia na budowę magazynu wyrobów gotowych na nieruchomości położonej w K. przy ul. W. ..., które zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i naruszeniem prawa materialnego, przy błędnym ustaleniu stanu faktycznego, bez wnikliwego rozpoznania sprawy i bez odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, co wykazał skarżący w składanych przez siebie kolejnych środkach zaskarżenia; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo iż organy obu instancji nie podjęły czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, na co sam Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, nie przeprowadziły praktycznie w ogóle postępowania dowodowego na okoliczność przesłanek wznowienia postępowania, w tym nie zwróciły się do organów prokuratury oraz Sądu Rejonowego w K. o udostępnienie akt postępowań prowadzonych z zawiadomień skarżącego lub z jego udziałem, na które skarżący wskazywał w toku postępowania; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo niedopełnienia przez organy obu instancji obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i niewskazanie przez te organy przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem orzeczenia niezgodnego z żądaniem strony; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo rozpoznania sprawy z naruszeniem właściwości, tj. rozpoznania sprawy przez Prezydenta Miasta K. jako organu pierwszej instancji, choć przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu, co skutkowało nieważnością postępowania; 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1-5 i § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo zaistnienia przesłanek ustawowych do wznowienia postępowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylenie postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 sierpnia 2020 roku oraz postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2020 roku ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych lub zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego udzielonego skarżącemu z urzędu, a nieopłaconego w całości lub w części. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 21 października 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o oddaleniu skargi na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 sierpnia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. Sp. J. R. i T. S. pozwolenia na budowę magazynów wyrobów gotowych. Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej (pkt 4) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem Sąd Wojewódzki trafnie przyjął w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z regułą ustanowioną w art. 150 § 1 k.p.a. właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania był Prezydent Miasta K., który wydał ostateczną decyzję nr ... z dnia 1 czerwca 2010 roku. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 150 § 2 k.p.a. wywiódł trafnie, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności warunkujące rozpoznanie podania przez organ wyższego stopnia. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie mogła podważyć stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który w sposób przekonujący wyjaśnił, że organy obu instancji rozpoznały sprawę w ramach swoich kompetencji. Jako chybiony należało uznać również zarzut (pkt 3 skargi kasacyjnej) wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 9 i art. 79a k.p.a. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że wymogi proceduralne ustanowione w wymienionych przepisach zostały zachowane przez organy obu instancji. Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że miało miejsce niedopełnienie przez organy orzekające w sprawie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i niewskazanie przez te organy przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem orzeczenia niezgodnego z żądaniem strony. Z przebiegu postępowania wynika, że organ pierwszej instancji na wstępnym etapie sprawy skierował do skarżącego pismo z 3 marca 2020 r., w którym zawarł wezwanie o sprecyzowanie wniosku, ale też udzielił informacji co do możliwych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w trybie artykułu 145 § 1 i 2 k.p.a. oraz stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie artykułu 156 k.p.a. Następnie po uzyskaniu odpowiedzi z 12 marca 2020 r. organ ponownie wystąpił do strony z pisemnym wezwaniem z 19 maja 2020 r. o wykazanie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz przedłożenie dokumentów świadczących o sfałszowaniu dowodów lub popełnieniu przestępstwa w związku z wydaniem decyzji z 1 czerwca 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Co ważne, organ jednocześnie poinformował, że załączone dotychczas do wniosku kopie pism i zdjęcia nie stanowią dowodów na popełnienie przestępstwa. W takim stanie sprawy całkowicie nieuprawniony jest zarzut, że skarżący nie został należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. W skardze kasacyjnej pominięto przy tym fakt, że po otrzymaniu wezwania z 19 maja 2020 r. skarżący nie podjął konstruktywnej próby wykazania przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2, lecz kwestionując zasadność działań organu pierwszej instancji złożył skargę do Wojewody. Z kolei organ odwoławczy, dysponując materiałem zgromadzonym przez organ I instancji i przedstawionym przez skarżącego, uprawniony był do rozpoznania zażalenia bez podejmowania czynności z artykułu 10 k.p.a. W rezultacie, zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że organ I instancji nie działał w przedmiotowej sprawie z naruszeniem zasad ustanowionych w przepisach art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Z kolei uchybienia dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), co w sposób wyczerpujący zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nietrafny okazał się również kolejny zarzut kasacyjny (pkt 2), dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w którym podniesiono, że organy obu instancji nie podjęły czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności służących zbadaniu przesłanek wznowienia postępowania. Opierając się na rzetelnej analizie akt, w tym pism skarżącego oraz przedstawionej przez niego dokumentacji, Sąd Wojewódzki wykazał w uzasadnieniu, iż rozpatrywany w sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty został na podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Ponadto Sąd Wojewódzki przedstawił należycie przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. z konkluzją, że w niniejszej sprawie nie zostały one spełnione, z czym należało się zgodzić. Mianowicie z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie przedstawił ani nie wskazał na istnienie takich dowodów, które świadczyłyby o tym, że sfałszowanie określonych, konkretnych dowodów, na których oparto kwestionowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2010 r., jak i wydanie tej decyzji w wyniku przestępstwa - zostało potwierdzone orzeczeniem właściwego sądu lub innego organu. Jednocześnie Sąd Wojewódzki przytoczył argumentację potwierdzającą, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Skoro skarżący, składając żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie uprawdopodobnił, że określony fakt fałszerstwa dowodu, na którym oparto decyzję administracyjną, lub fakt wydania takiej decyzji w wyniku przestępstwa został stwierdzony w wyroku sądowym lub orzeczeniu innego właściwego organu, to Prezydent Miasta K., a następnie organ odwoławczy, nie miały obowiązku z urzędu podejmować inicjatywy dowodowej w celu potwierdzenia przesłanek do wznowienia przedmiotowego postępowania. W tym miejscu należy zaakcentować, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że zasadniczo wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu tego faktu orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu, z wyjątkiem sytuacji z art. 145 § 2–3 k.p.a. Przyjmuje się zatem, że warunkiem skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest przedłożenie przez stronę dowodu w postaci orzeczenia sądowego lub innego właściwego organu stwierdzającego fałszerstwo dowodu (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 608; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX a WK, Warszawa 2009, s. 710–711 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że konstrukcja prawna przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest w znacznej części identyczna. Przestępstwo co do zasady powinno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i w tym zakresie jest to wymóg analogiczny jak w przypadku stwierdzenia fałszu dowodu (dokumentu). Zatem strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego tę okoliczność (wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r. II OSK 2721/20). Jednocześnie wyrażane jest stanowisko, że organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r. II GSK 1930/21, z 24 listopada 2022 r. II OSK 4024/19). Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny (pkt 5) dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1-5 i § 2 k.p.a., a oparty na twierdzeniu zaistnienia przesłanek ustawowych do wznowienia postępowania. W tym miejscu podkreślić należy, że niezależnie od podanych wyżej przyczyn, skarga kasacyjna nie mogła być skuteczna w sytuacji, gdy nie podważono w niej oceny Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez skarżącego z uchybieniem terminu określonego w przepisach art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., co stanowiło podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, oprócz braku wykazania przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przyczyną do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) było niezachowanie terminu z art. 148 k.p.a., czego nie dostrzegły organy obu instancji. W konsekwencji zasadne było oddalenie przez Sąd Wojewódzki skargi w myśli art. 151 p.p.s.a. Tym samym w sprawie nie mógł być zastosowany przepis art. 135 p.p.s.a., co błędnie podniesiono w zarzucie kasacyjnym (pkt 1). Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7