II OSK 4024/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 127/19 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 listopada 2018 r. nr 201/R/2018 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., VII SA//Wa 127/19, oddalił skargę Z. M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej "Wojewoda") z dnia 16 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. M. na postanowienie Starosty P. z dnia 9 października 2018 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty P. z dnia 20 lipca 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia B. Sp. z o.o. na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej z garażem podziemnym, miejscami garażowymi na parterze wraz z terenem - infrastrukturą naziemną i podziemną, ul. [...], działka nr ew. [...] obręb [...] w P., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z. M. złożył na to postanowienie skargę do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, że w rozpatrywanej sprawie, poza twierdzeniami skarżącego brak jest jakiegokolwiek orzeczenia sądu lub innego uprawnionego organu stwierdzającego fałszywość dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy zakończonej decyzją Starosty P. z 20 lipca 2012 r. okoliczności faktyczne. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje ponadto na istnienie okoliczności określonych w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Skarżący, pomimo wezwania wystosowanego przez organ powiatowy w piśmie z dnia 6 sierpnia 2018 r. nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów (wyroku sądu lub orzeczenia innego uprawnionego organu), które mogłyby przemawiać za twierdzeniem, że dowody, na których oparł się Starosta P. przy wydawaniu decyzji z 20 lipca 2012 r., zostały sfałszowane. W gruncie rzeczy argumentacja, którą przedstawia skarżący we wniosku o wznowienie postępowania w sprawie oraz w odpowiedzi z dnia 24 sierpnia 2018 r. na wezwanie organu, sprowadza się do zarzutu nieprawidłowej – zdaniem Z. M. – oceny dokumentacji projektowej przez organ wydający ww. decyzję, jej niezgodności z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie orzekania przez organ (w tym miejscowym planem zagospodarowania terenu), a także sprzeczności z przedłożonymi przez niego w toku ww. postępowania opiniami i ekspertyzami. Innymi słowy, stawiane przez skarżącego zarzuty "sfałszowania dowodów" poparte zostały wyłącznie samym przekonaniem skarżącego, wynikającym z odmiennej – od przyjętej przez niego – oceny tych dowodów przez Starostę P., wyrażonej w ostatecznej decyzji z 20 lipca 2012 r. To nie świadczy o sfałszowaniu ww. dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Argumentacja skarżącego sprowadza się do polemiki z ustaleniami faktycznymi i oceną prawną przyjętą przez organ powiatowy w wydanym orzeczeniu, które podlegać mogły kontroli w trybie postępowania odwoławczego, nie świadczy jednak o "sfałszowaniu" dowodów, w oparciu o które rozstrzygał Starosta P. Podobnie rzecz wygląda w przypadku zarzutu wydania decyzji z 20 lipca 2012 r. w wyniku przestępstwa, tj. przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący upatruje tu znamion czynu zabronionego ("przestępstwa urzędniczego") m.in. w wydaniu przez Starostę P. postanowienia z 6 września 2011 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na inwestycję planowaną przez B. Sp. z o.o., przy wydawaniu którego nie zwrócono się o zgodę skarżącego; niedopełnieniu przez organ obowiązku wynikającego z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), tj. sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu; nieuwzględnieniu przez organ wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2015 r., II OSK 634/14. Powyższe, w opinii Sądu, oznacza, że również w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzuty skarżącego opierają się tylko na jego ocenie i przekonaniach co do prawidłowości postępowania administracyjnego oraz poprawności decyzji z 20 lipca 2012 r. Argumenty te, zdaniem Sądu, co najwyżej mogłyby stanowić podstawę odwołania od decyzji organu I instancji, lecz nie przemawiają za popełnieniem przestępstwa przez pracowników organu. Brak jest bowiem dowodów (wyroku sądu lub orzeczenia innego organu) świadczących o fakcie popełnienia przestępstwa przy orzekaniu przez Starostę P. w sprawie zakończonej ww. decyzją. Ponadto Sąd wskazał, że nie jest kwestionowany fakt, że skarżący brał udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty P. z 20 lipca 2012 r., działając początkowo samodzielnie, a następnie będąc reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący w protokole przekazania dokumentów sprawy z dnia 3 stycznia 2018 r. przyznał, że kopie wszystkich pism procesowych, jakimi dysponował jego pełnomocnik, były mu na bieżąco przekazywane i nie wnosi on zastrzeżeń do pracy adwokata. Z tych powodów – w ocenie Sądu – organy zasadnie uznały, że skarżący posiadał wiedzą na temat dokonywanych w sprawie ustaleń i treści dowodów, na których opierał się Starosta P. przy wydaniu rozstrzygnięcia z 20 lipca 2012 r. Jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy według oceny samego skarżącego – okoliczność sfałszowania dowodów jest dla niego oczywista i do takiego wniosku doprowadziło go proste zestawienie dowodu ze stanem faktycznym. Oznacza to, że skarżący biorąc czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty P. z dnia 20 lipca 2012 r., powinien był już wówczas sygnalizować ewentualne nieprawidłowości, zaś miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postepowania w ww. sprawie nie powinien być liczony – jak chciałby tego skarżący – od lutego 2018 r., lecz najpóźniej od dnia 3 stycznia 2018 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 35 i 28 p.b., poprzez wydanie pozwolenia na budowę; - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć wypada, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, gdyż określa, jaki jest wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżony akt administracyjny (decyzja lub postanowienie) naruszają przepisy postępowania inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jest to więc przepis ogólny, blankietowy. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie takich przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Zarzut skargi kasacyjnej nie może zatem ograniczać się do wskazania naruszenia ogólnego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. np. wyrok NSA z 23.08.2022r., II OSK 3147/19, LEX nr 3420874). Skarżący kasacyjnie nie wykazał naruszenia tego przepisu. Nie wskazał bowiem jaki konkretnie przepis (jakie przepisy) postępowania został (zostały) naruszone, poprzestając na przywołaniu w zarzucie naruszenia samego tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również przepisów takich jednoznacznie nie wskazał, wywodząc jedynie, że w sprawie miało dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Abstrahując od zasadności twierdzeń, że powyższe przepisy faktycznie zostały naruszone zauważyć wypada, że gdyby faktycznie zostały one naruszone, to sąd administracyjny uwzględniając skargę stosowałby art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) a nie c) p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest więc zasadny. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeń, iż w przedmiotowej sprawie miało dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 145 § 2 i 3 k.p.a., wskazać należy, że motywując takie stanowisko skarżący kasacyjnie podał w szczególności: "Sfałszowanie projektu zagospodarowania działki nr [...] na mapie dla celów projektowych polegało na niezaznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu tj. inwestycji Wenedom spółka z o.o. w aktach opisanych w skardze z 12.12.2018 roku. Zestawienie powierzchni we wskazanym dokumencie również jest oczywiście fałszywe albowiem powierzchnia zabudowy jest mniejsza jak powierzchnia części podziemnej (...), co świadczy o oczywistej fałszywości bilansu załączonego do projektu pozwolenia na budowę. W konsekwencji dochodzi do wadliwie ustalonego stanu faktycznego". Brak zaznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, bądź też błędne wskazanie powierzchni i w wyniku powyższego wadliwe ustalenie stanu faktycznego nie świadczy o sfałszowaniu dokumentów. W sytuacji gdy faktycznie dany dokument dotknięty jest takimi lub podobnymi uchybieniami, to świadczy to o jego nieprawidłowości, wadliwości, ale nie o tym, że został on sfałszowany. Stosownie bowiem do art. 270 kodeksu karnego, sfałszowanie dokumentu polega na jego podrobieniu lub przerobieniu (§ 1), jak również na wypełnieniu blankietu opatrzonego cudzym podpisem (§ 2). Nie jest więc sfałszowaniem dokumentu wadliwe bądź nieprawidłowe jego sporządzenie przez podmiot upoważniony do jego sporządzenia. Niezależnie od powyższego zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ustalenie faktu, że dowody, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, zostały sfałszowane, nie należy do właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania. Okoliczność bowiem sfałszowania dowodów powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem właściwego sądu lub organu (por. wyroki NSA z 2.06.2000r., I SA 1123/99; z 27.10.2016r., I OSK 1663/16; z 14.11.2017r., II OSK 440/16; z 28.06.2019r., II OSK 1539/18; z 9.10.2019r., I OSK 511/18). Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania nie może bowiem wstępować w kompetencje nieprzewidziane dla niego, ryzykując dodatkowo dokonanie odmiennej oceny od oceny przeprowadzonej przez powołane do tego sądy i organy (wyrok NSA z 16.02.2022r., I OSK 664/19, LEX nr 3307973). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że za fałszywe dowody uznaje się między innymi fałszywe dokumenty, tzn. podrobione lub o zafałszowanej treści. Fałszerstwem jest podrobienie lub przerobienie dokumentu, przy czym dla realizacji znamion podrobienia dokumentu wystarczające jest podrobienie tylko jego fragmentu np. podpisu wystawcy czy też pieczęci, o ile ma ona znaczenie prawne (np. wyrok NSA z 30.06.2020r., I GSK 559/20, LEX nr 3048101). Wznowienie postępowania nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji oraz, że organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 7.12.2021r., II GSK 1930/21, LEX nr 3340126). Przesłanką zaś wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa. W porównaniu z konstrukcją przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie wprowadzono tu ograniczenia wpływu przestępstwa na treść decyzji, a oparto na związku przyczynowym pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji. Ponadto przesłanka wznowienia postępowania wyliczona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których wydana decyzja była wynikiem przestępstwa, w którym czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego, lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Tak więc art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do przestępstw dotyczących wydania decyzji przez organ administracji publicznej, a zatem przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określonych w rozdziale XXIX kodeksu karnego (wyrok NSA z 23.06.2016r., I OSK 2510/14, LEX nr 2082560). W orzecznictwie NSA wskazywano ponadto, ze konstrukcja prawna przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest w znacznej części identyczna. Przestępstwo co do zasady powinno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i w tym zakresie jest to wymóg analogiczny jak w przypadku stwierdzenia fałszu dowodu (dokumentu). Zatem strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego tę okoliczność (wyrok NSA z 29.01.2021r., II OSK 2721/20, LEX nr 3336745). W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowiska stwierdzić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie przedstawiono orzeczeń właściwego organu lub sądu, stwierdzających, że ostateczna decyzja Starosty P. z dnia 20 lipca 2012 r. została wydana na podstawie sfałszowanych dowodów, bądź w wyniku przestępstwa. Podkreślić przy tym należy, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły też okoliczności z art. 145 § 2 lub § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. istnieje możliwość wznowienia postępowania, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie obu przesłanek tj. oczywistość fałszu oraz niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości (wyrok NSA z 26.11.2018r., II OSK 348/18, LEX nr 2611657). Dopuszczalność wznowienia przez organ postępowania bez czekania np. na wyrok potwierdzający sfałszowanie dokumentów, dopuszczalne jest jedynie pod warunkiem kumulatywnego zaistnienia dwóch przesłanek: oczywistości dokonania fałszerstwa istotnego dla sprawy dowodu albo niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzkiego lub zagrożenia powstaniem poważnej szkody dla interesu społecznego, których to zagrożeń w inny sposób nie da się uniknąć. Oczywistość powinna dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Przesłanka niebezpieczeństwa lub szkody dla interesu społecznego musi zaś być wynikiem przeprowadzonej oceny stopnia zagrożenia tych wartości. Zarówno oczywistość fałszerstwa, jak i wystąpienie określonego niebezpieczeństwa powinny być przytoczone i wykazane w uzasadnieniu decyzji (wyrok NSA z 7.11.2013r., II OSK 1214/12, LEX nr 1559343). W niniejszej sprawie nie tylko nie wykazano, by w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziło niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, ale przede wszystkim nie wykazano oczywistości sfałszowania dowodu. Jak już wyżej podkreślono, nawet gdyby wskazywane przez stronę dowody były w sposób oczywisty wadliwe, dotknięte ewidentnymi nieprawidłowościami, ale uchybienia te nie były wynikiem podrobienia lub przerobienia tych dowodów, to dowody takie nie są sfałszowane. W rozpatrywanej sprawie nie wykazano również, by z powodu przedawnienia nie zapadły orzeczenia świadczące o sfałszowaniu dowodów i wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Przeciwnie – z argumentów przedstawianych w skardze kasacyjnej wynika, że sfałszowania dowodów i wydania decyzji w wyniku przestępstwa skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym – w jego ocenie – przeprowadzeniu dowodów i nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Jak już wyżej podkreślono, nie są to okoliczności świadczące o zachodzeniu przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W konsekwencji powyższego – skoro brak było podstaw do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 35 i 28 p.b. To, czy wydanie pozwolenia na budowę było prawidłowe, podlegało ocenie w postępowaniu zwyczajnym, poprzedzającym wydanie decyzji w tym przedmiocie. W niniejszym zaś postępowaniu badaniu podlegało jedynie to, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.