II OSK 3147/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1407/18 w sprawie ze skargi Z. G. i J. G. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1407/18 oddalił skargę Z. G. i J. G. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Z. i J. małż. G. we wnioskach z [...] kwietnia 2018 r., [...] grudnia 2018 r. i [...] października 2018 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o nakazanie rozbiórki obiektów usytuowanych na działce nr [...], obręb [...] w C., w tym "szopy" wybudowanej w 2016 r. W reakcji na powyższe zgłoszenia PINB w C. przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości czynności kontrolne. W trakcie wizji stwierdzono wykonanie obiektu małej architektury o wymiarach ok. 4 m x 2 m. Obiekt został wykonany z desek sosnowych. Jego inwestorem była D. G., właścicielka działki nr [...], która – jak ustalił organ – przed przystąpieniem do robót budowlanych dokonała zamiaru wykonania przedmiotowego obiektu, jednak w odpowiedzi na zgłoszenie Starosta C. w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] stwierdził, że budowa zgłaszanego obiektu nie podlega ani obowiązkowi zgłoszenia, ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy PIND w C. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; aktualny t.j. – Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") odmówił wszczęcia na wniosek Z. i J. małż. G. postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki "szopy" zrealizowanej w 2016 r. na działce nr [...], obręb [...] w C.. Organ stwierdził, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Po rozpatrzeniu zażalenia Z. i J. małż. G., Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu I instancji, że realizacja przedmiotowego obiektu nie wymagała ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, a wobec tego brak jest w przepisach Prawa budowlanego podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania rozbiórki tego obiektu w trybie administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie Z. i J. małż. G. wskazali, że jest ono sprzeczne z § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej jako "r.w.t."). Skarżący stwierdzili, że przedmiotowy budynek nie spełnia warunków określonych w powyższym przepisie. Zaznaczyli również, że budynek ten leży w strefie zabytkowej miasta i na jego budowę zgodę powinien był udzielić Konserwator Zabytków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się z przyjętą przez organy kwalifikacją spornego obiektu jako obiektu małej architektury, tzw. "wiaty". Stwierdził również, że według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy przedmiotowej wiaty, nie wymagała ona pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia. Trafnie zatem, w ocenie Sądu, organy obu instancji przyjęły, że w tej sytuacji nie mogą znaleźć zastosowania przepisy art. 48 lub art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; aktualny t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "u.P.b."). Mając zaś na względzie, że do obiektów, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine u.P.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy (tak: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16), Sąd zwrócił uwagę, że wiata nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.P.b. dlatego też, gdy chodzi o jej usytuowanie, nie mają zastosowania regulacje r.w.t., w tym § 12 tego rozporządzenia. Okoliczność usytuowania wiaty w odległości 1,20 m od granicy działki sąsiedniej nie może zatem stanowić podstawy do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie postępowania administracyjnego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organ sprawdził zgodność spornej wiaty z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. w kontekście obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustanowionego uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] września 2006 r. nr [...](Dz. Urz. Woj. kuj.-pom. z dnia 16 listopada 2006 r., Nr 139 poz. 2094). W świetle tego aktu, działka nr [...] stanowi teren zabudowy o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Sąd podkreślił za organem, że działka ta nie stanowi terenu publicznego – jest własnością D. G. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że zasadne jest stanowisko organu odwoławczego o braku przedmiotu postępowania. Z. G. i J. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie zgadzają się z przyjętą przez Sąd oceną prawną sprawy. Ich zdaniem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowej wiaty, jest bezzasadna. Odnosząc się do okoliczności, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z realizacją spornej wiaty, skarżący kasacyjnie stwierdzili, że z treści tego zgłoszenia wynika, iż inwestor miał pobudować wiatę w odległości 1,5 m od granicy działki, jednak w rzeczywistości została ona posadowiona w odległości 1,2 m od granicy, co potwierdza wizja lokalna przeprowadzona w dniu [...] marca 2019 r. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 107, poz. 719 ze zm., dalej jako "r.o.p."), zabronione jest składowanie poza budynkami, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiadującej, materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. Niezależnie zatem od tego, że sporna wiata na drewno nie jest budynkiem tylko obiektem małej architektury, w ocenie skarżących kasacyjnie, składowanie drewna o odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki jest zabronione - tym bardziej, że przedmiotowa wiata sama stanowi konstrukcję drewnianą. Skarżący podtrzymali również zarzut, że wiata narusza przepisy r.w.t. W tym kontekście wskazali, że wobec faktu, że jej ściana zewnętrzna od strony działki sąsiedniej wykonana jest z paneli ażurowych drewnianych, a więc materiału rozprzestrzeniającego ogień, winna ona znajdować się w odległości nie mniejszej niż 12 m od budynku wielorodzinnego posadowionego w granicy działki. Podsumowując skarżący kasacyjnie stwierdzili, że wiata stanowi samowolę budowlaną i winna podlegać procedurze legalizacyjnej, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w prawie rozbiórki tego obiektu, była zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym wyżej zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że została ona oparta jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, przy czym w ramach tego zarzutu skarżący wskazał wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., dopatrując się jego naruszenia przez Sąd I instancji w oddaleniu skargi pomimo wykazania przez skarżących wad w przeprowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiającym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Tak sformułowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, iż przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może zaś ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji w podstawach do oddalenia skargi koniecznym było więc wskazanie, w ramach podniesionego zarzutu, przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Nadto konieczne też było - a czego również zabrakło w rozpoznawanej skardze kasacyjnej - wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny miał przy tym na uwadze, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie przytoczyła treść art. 28 ust. 1 u.P.b., a także powołała się na treść poszczególnych przepisów r.o.p. (błędne jednak przy tym oznaczając jednostki redakcyjne powołanych regulacji jako "par. 4 pkt 1 i 6" zamiast - jak powinno być prawidłowo - § 4 ust. 1 pkt 1 i 6). Nadto autor skargi kasacyjnej powołał się również na treść r.w.t., jednak w tym wypadku nie wskazał już żadnej konkretnej jednostki redakcyjnej tego rozporządzenia. Ponadto przywołanych przepisów oraz wskazanego ogólnie rozporządzenia skarżący kasacyjnie w żaden sposób powiązał z podniesionym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie miał również możliwości zrekonstruowania tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisu postępowania na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Ponadto z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że strona skarżąca, powołując się na nieprecyzyjnie oznaczone regulacje zawarte w r.w.t. i r.o.p., w istocie kwestionuje ich niezastosowanie w sprawie przez organy administracji, czego nie można skutecznie podważać w ramach drugiej podstawy kasacyjnej poprzez wskazanie na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10). Z tych względów, stwierdzając nieskuteczność zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę w oparciu o art. 184 p.p.s.a.