II OSK 634/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1627/13 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Z. M. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 634 / 14 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 16 marca 2012 r. Z. M. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, garażami wraz z terenem, infrastrukturą naziemną, parkingami oraz separatorem na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. S. i ul. O. w P. Starosta Pruszkowski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił Z. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Pruszkowski postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym poprzez złożenie projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych oraz analizy zacieniania względem projektowanej inwestycji na dz. nr [...] zatwierdzonej ostateczną decyzją Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] lipca 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta Pruszkowski na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego odmówił Z. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, wskazując, że inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. M. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] lutego 2013 r. uznając, że nałożenie obowiązku przez organ pierwszej instancji było zasadne, a jego niewykonanie przez inwestora uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego wniósł Z. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta Pruszkowski odmówił Z. M. zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Zagadnieniem wstępnym nie może być jednak wyjaśnienie okoliczności faktycznych, gdyż należy to wyłącznie do obowiązku organu prowadzącego postępowanie, a taką sytuację mamy w sprawie. Skarżący, bowiem wnosił o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Starosty Pruszkowskiego udzielającej spółce z o.o. [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno- usługowej z garażem podziemnym, miejscami garażowymi na parterze wraz z terenem- infrastrukturą naziemną i podziemną zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w P., a więc na działce bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] obręb [...] inwestora Z. M. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisami stanowiącymi podstawę materialno-prawną postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. są § 13, §57 i §60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności przepis § 13 rozporządzenia wskazuje odległości budynku z pomieszczeniami na pobyt ludzi od innych obiektów, które umożliwiają naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Dla prawidłowej oceny przesłaniania konieczne jest ustalenie wskazanego w tym przepisie kąta i sytuacyjnego odniesienia się do niego obiektów przesłanianego i przesłaniającego. Zaniechanie przez organ takiej oceny narusza treść art. 77 § 1 K.p.a. Projektowana zabudowa winna spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i §57 ww. rozporządzenia określone dla budynku projektowanego i zabudowy w sąsiedztwie. Zdaniem Sądu zabudową w sąsiedztwie będzie zarówno zabudowa istniejąca, jak i zabudowa, dla której wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W dacie orzekania przez organ odwoławczy w dniu [...] maja 2013 r. taka sytuacja miała miejsce, z uwagi na utrzymanie decyzją z dnia [...] września 2012 r. przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] lipca 2012 r. udzielającej pozwolenia na budowę spółce z o.o. [...] na działce nr [...] obręb [...] w P.. Obszar oddziaływania tej inwestycji obejmuje działkę nr [...], a także działkę nr ewidencyjny [...] Z. M. z uwagi na posadowienie projektowanego budynku w ostrej granicy z tą działką. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie VIISA/Wa 2699/12 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] lipca 2012 r. udzielającą pozwolenia na budowę dla spółki z o.o. [...] na działce nr [...] obręb [...] w P. Z uzasadnienia wyroku wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu odwoławczego było naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego inwestycji, co do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także niezbędnej ilości miejsc postojowych. Sąd stwierdził ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w toku postępowania administracyjnego kwestii dotyczącej zabezpieczenia interesów właścicieli działki sąsiedniej, a w ocenie tegoż Sądu niezbędna była szczegółowa analiza tego jak objęta projektem inwestycja wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości na dz. nr [...]. Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki musi ocenić, czy zamierzenia związane z inwestowaniem na sąsiedniej nieruchomości są przyszłe i niepewne, czy też realne, przygotowane, a jedynie niemożliwe do realizacji w świetle inwestycji na działce nr [...]. Organ musi rozważyć czy temu projektowi przysługuje bezwzględne pierwszeństwo nawet wtedy, gdy tenże projekt ogranicza czy też wyklucza zabudowę na działce sąsiedniej zgodnie z przepisami w tym z planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznający przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wyrok prawomocny wiąże nie tylko strony i Sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i organy (art. 170 P.p.s.a.). Z rozważań Sądu w sprawie VII SA/Wa 2699/12 wynika, że Wojewoda Mazowiecki winien rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę wziąć pod uwagę zamierzenia inwestycyjne na działce sąsiedniej. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania prawa własności nieruchomości, które powinno mieć zapewnioną równą dla wszystkich ochronę. Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach w szczególności ze względu na ograniczenie dopływu światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby § 13 rozporządzenia o warunkach technicznych miał zastosowanie nie tylko w przypadku, gdy na sąsiedniej działce posadowiony jest budynek, ale również wtedy, gdy właściciel działki sąsiedniej zmierza do realizacji zamierzenia budowlanego i złożył wniosek o pozwolenie na budowę, a także projekt budowlany. Właśnie zasada równości stron powoduje, że zasadne było nałożenie na inwestora Z. M. obowiązku sporządzenia analizy zacienienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadne było również nałożenie na inwestora Z. M. obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie dla celów projektowych, z uwagi na fakt, że pieczątka na mapie potwierdza jej aktualność na dzień 15 marca 2010 r. Wobec nieuzupełnienia braków określonych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta Pruszkowski miał podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd motywów oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia z uwagi na brak a) odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., w którym skarżący podniósł, że organ w decyzji z [...] maja 2013 r. nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie obligatoryjnego zawieszenia postępowania, naruszenia przepisów prawa materialnego dot. równej ochrony prawa własności, b) odniesienia się do zarzutu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., w którym skarżący podniósł, że organ w decyzji z [...] maja 2013 r. dokonał błędnych ustaleń dotyczących przedstawionego materiału dowodowego; c) odniesienia się do argumentacji prawnej skarżącego w zakresie wystąpienia przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania oraz aktualności mapy projektowej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.: a) w zw. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego pomimo braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w pełnym zakresie (Organ nie zbadał podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania), b) w zw. art. 6, art. 7 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do zastosowania obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Stwierdzić trzeba, iż zasadniczą podstawę odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiło nie wykonanie przez niego postanowienia Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. W wydanym na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniu zobowiązano inwestora (skarżącego) do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych oraz analizy zacieniania. Ponieważ na postanowienie wydane w tym trybie nie przysługuje zażalenie, to jego kontrola odbywa się w drodze odwołania wraz z decyzją rozstrzygającą o wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę, a następnie wraz ze skargą na decyzją odwoławczą w tym przedmiocie. W konsekwencji oznacza to, iż obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była przede wszystkim kontrola tego postanowienia poprzez analizę, czy brak dokumentów, do których przedłożenia zobowiązano inwestora, uniemożliwiał ocenę wniosku inwestora i skutkował wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli prawidłowości tych podstaw, jednakże wyników tej kontroli nie sposób zaakceptować. Odnosząc się do kwestii analizy zacienienia – tzw. linijki słońca, zauważyć trzeba, iż argumentacja Sądu pierwszej instancji pozostaje wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony Sąd ten powołuje się na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. udzielającą pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej, z drugiej zaś na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2699/12, którym uchylono ww. decyzję z dnia [...] września 2012 r. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, podstawę uchylenia tej decyzji stanowiła m.in. konieczność oceny możliwości zainwestowania działki sąsiedniej, a więc działki skarżącego oraz możliwości jej zabudowy. Powołując się na tzw. prawo sąsiedzkie, Sąd podkreślał konieczność zapewnienia harmonijnego wykonywania prawa własności nieruchomości poprzez zapewnienie wszystkim równej ochrony. Tym samym, Sąd pierwszej instancji, eksponując potrzebę ochrony praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym skarżącego w niniejszej sprawie, zaakceptował sytuację, w której odmówiono mu udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak oceny oddziaływania w zakresie zacieniania budynku sąsiedniego na realizację, którego pozwolenie zostało uchylone i który w sposób sprzeczny z prawem oddziaływał na działkę skarżącego. Jednocześnie stwierdzić trzeba, iż nie jest trafne stanowisko prezentowane w skarżonym wyroku, a dotyczące zasadności domagania się przez organ od strony skarżącej m. in. w oparciu o § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) sporządzenia analizy zacienienia obiektu w sytuacji, gdy zarówno obiekt przesłaniany i przesłaniający są w fazie projektowania. Stosując, bowiem § 13 cyt. wyżej rozporządzenia w odniesieniu do projektu budowy budynku organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję ( por. wyrok NSA z 25 czerwca 2009 sygn. akt II OSK 1277/08 publ. ONSAiWSA 2010/6/111). Odnosząc się z kolei do drugiej kwestii – przedłożenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych, stwierdzić trzeba, iż sam fakt, że na mapie załączonej do projektu budowlanego zamieszczono datę "15 marca 2010 r." nie oznacza jeszcze, że jest ona nieaktualna. Słusznie przy tym zwraca uwagę skarżący w rozpoznawanej kasacji, że na mapie znajduje się adnotacja geodety z datą 30 czerwca 2011 r. Sąd pierwszej instancji również nie wskazał, jakie elementy mapy świadczą o jej nieaktualności i z jakich przyczyn uniemożliwia to udzielenie skarżącemu wnioskowanego pozwolenia na budowę. Z tych względów za zasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie słusznie, bowiem podważyła prawidłowość ustaleń organów administracyjnych, a za nimi Sądu pierwszej instancji odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jako bezzasadne należało z kolei uznać pozostałe zarzuty kasacji, odnoszące się do kwestii wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego. W tym zakresie należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, jak i organów architektoniczno – budowlanych, że kwestia udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektu na działce sąsiedniej nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w stosunku do postępowania w niniejszej sprawie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego problemu. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk. O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno - Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92). W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się też, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573). Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że o ile realizacja na działkach sąsiednich obiektów budowlanych, może wprowadzać wzajemne oddziaływanie na prowadzone w przedmiocie udzielenia pozwoleń na ich budowę postępowania, to nie jest to taki związek, który stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnienie to było przedmiotem prawidłowej analizy Sądu pierwszej instancji, która znajduje swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. To wyklucza z kolei w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., a także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 6, art. 7 i w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji poddając analizie kontrolowane w sprawie postanowienie uwzględni uwagi i ocenę zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.