I SA/Wa 967/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg A. D.–N., T. D.-B. i M. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej też jako organ/minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w [...] z [...] maja 1950 r. oraz utrzymującego ją w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. w przedmiocie przejęcia na własność państwa mienia o pow. [...], składającego się z gruntów i budynków położonych w gromadzie [...], zapisanego w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]", stanowiącego w dacie przejęcia własność Zakładów Włókienniczych [...] w [...]. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] minister utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji z [...] maja 1950 r. oraz orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. był art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U.1949.46.339, dalej jako dekret). Jak wskazał organ, zgodnie z wymienionym przepisem przejęcie nieruchomości w tym trybie uzależnione było od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1. położenie nieruchomości w obrębie pasa granicznego lub na terenie powiatów biłgorajskiego, krasnystawskiego i lubelskiego województwa lubelskiego oraz brzozowskiego i przeworskiego województwa rzeszowskiego; 2. niepozostawania tej nieruchomości w faktycznym władaniu jej właściciela, a w przypadku, gdy uprawiały ją osoby trzecie – niezamieszkiwania właściciela na miejscu; 3. ziemski charakter nieruchomości. W ocenie organu spełnienie pierwszej z przesłanek nie budzi wątpliwości, jako że w dniu 24 maja 1950 r. miejscowość [...], na terenie której położona była przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w powiecie lubelskim, należącym do województwa [...], a zatem na terenie o którym mowa w art. 1 dekretu. W odniesieniu do drugiej z przesłanek, w ocenie organu, z materiału dowodowego wynika, że w okresie przejęcia przedmiotowej nieruchomości jedyny pozostały przy życiu wspólnik Zakładów Włókienniczych [...] – [...] zamieszkiwał w [...], a nieruchomość pozostawała w zarządzie osób trzecich. Możliwość przejęcia na własność państwa nieruchomości której właściciel nie zamieszkiwał na miejscu, a która znajdowała się w zarządzie osób trzecich została wprost przewidziana w art. 1 ust. 2 dekretu, przez co (w ocenie ministra) również spełnienie drugiej z przesłanek nie budzi w sprawie wątpliwości. W odniesieniu do ziemskiego charakteru przedmiotowej nieruchomości organ podniósł, że do tej kwestii odniósł się pierwotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w prawomocnym wyroku z 20 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 858/08 przyjął, że przejętą nieruchomość można było uznać za nieruchomość ziemską jedynie w części północno-zachodniej, zaś w części na której znajdowały się zabudowania fabryczne miała ona charakter przemysłowy. Stanowiska tego nie podzielił jednak Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1923/15 wskazał, że może to budzić wątpliwości interpretacyjne, które sprzeciwiają się stwierdzeniu nieważności decyzji opartej o jedną z możliwych wersji wykładni. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wyrok z 20 lutego 2009 r. nie został zaskarżony i jest prawomocny, jednak związanie tym wyrokiem może objąć jedynie ocenę prawną, a nie materię faktów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia zakwalifikowania przejętego mienia jako nieruchomości ziemskiej powinna zostać ponownie oceniona. Sąd ten wskazał również na potrzebę ustalenia, jakie działki wchodziły w skład spornej nieruchomości, jakie były ich losy i jaki jest ich aktualny stan prawny. W dalszej kolejności minister wywiódł, że kierując się ww. wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął próbę odszukania dokumentów, które pozwoliłyby ustalić, jakie działki wchodziły w skład przejętej nieruchomości. Dokumentów takich nie udało się jednak odnaleźć. Brak tych danych w ocenie ministra uniemożliwia ustalenie, w jaki sposób sporna nieruchomość została oznaczona oraz jakie były dalsze losy parcel (a później działek) wchodzących w jej skład. Organ podał, że w księdze wieczystej nr [...] zostały jednak zawarte ogólne informacje dotyczące struktury użytków, z których składała się sporna nieruchomość. Wskazano tam mianowicie (w sposób ogólny), że w jej skład wchodził: grunt orny, place z zabudowaniami oraz ogród owocowy. Jak podał minister, zbliżony opis tej nieruchomości (bez wyszczególnienia numerów parcel) został także zawarty w opisie inżyniera [...], który wskazywał, że teren nieruchomości stanowi mniej więcej regularny prostokąt, grunt jest prawie równy, lekko ku rzece opadający, suchy, nadający się dobrze pod uprawy. Teren ten został opisany jako zajęty częściowo pod obejścia fabryczne, częściowo obszerne podwórza ogrodzone parkanem, częściowo zaś poza ogrodzeniem fabrycznym wielkie puste pole, a przy budynkach mieszkalnych ogrody warzywno-kwiatowe, podwórza, uprawy lub nieużytki. Podkreślił on równocześnie, że wartość uprawna gleby jest wysoka. Odnośnie pojęcia "nieruchomość ziemska" minister wyjaśnił, że przepisy dekretu nie zawierały definicji tego terminu. Już z tego względu w ocenie ministra nie można uznać, aby w sprawie naruszone zostały przepisy dekretu, a w szczególności aby zostały naruszone w sposób rażący. Minister argumentował, że jeżeli przedmiotem przejęcia była nieruchomość gruntowa, tj. ziemia, to pod względem przedmiotowym wyczerpywała ona językowe znaczenie użytego w dekrecie pojęcia nawet wówczas, gdy część tego gruntu była zabudowana, gdyż budynki stanowią część składową nieruchomości. Nadto organ zwrócił uwagę na fakt, że nieruchomość ta była położona na terenie gminy wiejskiej, zaś samo pojęcie "nieruchomość ziemska" zostało zaczerpnięte z wcześniejszego ustawodawstwa, w którym odnosiło się ono do nieruchomości położonych poza obrębem miast i miasteczek, z wyłączeniem nieruchomości znajdujących się w rękach drobnych rolników, letnisk, willi podmiejskich, kolonii robotniczych itp. Jak wskazał minister, pojęcie "nieruchomość ziemska" pojawiło się również w dekrecie PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który w pierwotnym brzmieniu odnosił się wyłącznie do nieruchomości o charakterze rolniczym a następnie zmienił brzmienie rozszerzając przedmiot dekretu na nieruchomości ziemskie. Minister odwołał się ponadto do interpretacji tego pojęcia prezentowanego przez centralne organy państwowe, wskazując na pisma Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] stycznia 1946 r. i z listopada 1947 r. w których minister przyjmuje, że najbardziej wskazane jest aby przez nieruchomość ziemską rozumieć każdą nieruchomość położoną poza granicami administracyjnymi miast. Mając na uwadze powyższe okoliczności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że interpretacja pojęcia "nieruchomość ziemska" dokonana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie była odosobniona, a opierała się na przyjętej ówcześnie wykładni prawa. W takiej sytuacji uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, by w sprawie doszło do naruszenia przesłanki nr 3 z art. 1 dekretu. Ponadto w ocenie organu istniały podstawy do uznania, że na dzień przejęcia przedmiotowa nieruchomość nie była obiektem przemysłowym. Nieruchomość ta przed jej zakupem przez [...] była wykorzystywana przez przedsiębiorstwo przemysłu rolnego (tj. Cukrownię [...]), zaś do uruchomienia odrębnej gałęzi przemysłu (tj. przemysłu włókienniczego) nigdy nie doszło. W ocenie ministra okolicznością przesądzającą o charakterze spornego mienia nie może stać się to, że istniejąca infrastruktura i zakupione maszyny były przygotowane do rozpoczęcia produkcji przemysłowej. Okoliczność ta miała bowiem miejsce w 1939 r., tj. przed wybuchem drugiej wojny światowej. W czasie trwania działań wojennych infrastruktura ta uległa zniszczeniu - co potwierdza m.in. protokół zdawczo- odbiorczy z dnia [...] sierpnia 1950 r. Z treści pisma Zjednoczenia Przemysłu Roszarniczego z dnia [...] czerwca 1950 r. wynika równocześnie, że uszkodzone poważnie zabudowania po zakończeniu wojny nie zostały przez właścicieli odbudowane, tylko ulegały dalszej dewastacji i stan taki trwał do 1950 r., tj. do czasu przejęcia ich na własność państwa. Dodatkowo w dacie przejęcia nie istniała także sama spółka Zakłady Włókiennicze [...] w [...], gdyż dwa lata wcześniej (tj. z chwilą śmierci [...]) spółka uległa rozwiązaniu z mocy prawa. Wg ministra bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje to, w jaki sposób sporna nieruchomość została zagospodarowana po jej przejęciu na własność państwa – gdyż ocena legalności decyzji dokonywana jest na dzień jej wydania. Jak podał organ, późniejsze losy wskazanej nieruchomości nie mogą mieć wpływu na ocenę jej charakteru w dacie przejęcia, a tym samym na wydane rozstrzygnięcie. W świetle powyższych okoliczności Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi uznał, że orzeczenia z [...] maja i [...] sierpnia 1950 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów dekretu, przez co nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] oraz osobno [...] (dalej jako skarżący). [...] zarzuciły Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa), wnosząc o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 1 sierpnia 1950 r. oraz o uchylenie decyzji Starosty Powiatowego w Lublinie z 24 maja 1950 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. [...] zarzucił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 ust. 1 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomości położone poza granicami miast stanowią nieruchomości ziemskie z racji samego faktu położenia tamże oraz znacznego stopnia uszkodzenia budynków; 2. naruszenie art. 1 ust. 1 dekretu, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że do nacjonalizacji nieruchomości mogło dojść również wówczas, gdy nie przemawiały za tym względy związane z realizacją akcji "Wisła"; 3. art. 1 ust. 1 dekretu w zw. z art. 83 oraz art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U.1946.57.319) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające braku stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej wydanej w stosunku do nieruchomości, w stosunku do której jeden z współwłaścicieli (p. [...]) uczestniczył aż do aresztowania w wykonywaniu zarządu, w tym w wykonywaniu czynności zachowawczych; 4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa – poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa jako skierowana do podmiotu nieistniejącego; 5. art. 156 § 1 pkt 4 kpa - poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną, tj. do spółki jawnej, z równoczesnym pominięciem spadkobierców zmarłego wspólnika [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez ministra w I instancji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zobowiązanie na podstawie art. 145a § 1 ppsa Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania w terminie 90 dni od daty przekazania akt sprawy decyzji stwierdzającej nieważność orzeczeń z [...] maja i [...] sierpnia 1950 r. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie mają uzasadnionych podstaw. Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. W kontrolowanej sprawie Sąd jest związany wyrokiem NSA z 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1923/15. Wskazano tam, że jakiekolwiek wątpliwości dotyczące stanu faktycznego czy też kwestia interpretacji bądź wykładni terminów ustawowych – wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Wbrew zarzutom jednej ze skarg, zaskarżona obecnie decyzja uwzględnia w trybie art. 153 ppsa ww. wytyczne i sugestie wyrażone przez NSA. Organ był przy tym zobowiązany do dokonania pewnych ustaleń w zakresie stanu nieruchomości w dacie jej nacjonalizacji, musiał zatem prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Po jego przeprowadzeniu zasadnie w ocenie Sądu uznał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można jednoznacznie przyjąć, że sporna nieruchomość nie miała charakteru "ziemskiego", a więc że zachodzą przesłanki stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Przeciwnie, w ocenie Sądu w miarę posiadanych dokumentów źródłowych organ zdołał ustalić, że przedwojenny ziemski czy nawet wręcz rolniczy charakter nieruchomości nie został skutecznie zmieniony po zmianie właściciela. Stąd pogląd ministra, że w sprawie w 1950 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa - znajduje swoje rzeczowe uzasadnienie. Jest on tym bardziej uzasadniony gdy się uwzględni, że wykładanie pojęcia "nieruchomość ziemska" na przestrzeni lat ulegało pewnym modyfikacjom. Minister dał temu wyraz w merytorycznym i szerokim uzasadnieniu odnosząc się do linii orzecznictwa i zmian normatywnych dotyczących dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wątpliwości interpretacyjne dotyczące tej terminologii a także wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego ww. nieruchomości i sposobu jej wykorzystywania w 1950 r. wykluczają po tylu latach zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Nie można też uznać, że został naruszony art. 153 ppsa ze wskazaniem na wyrok WSA w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 858/08, skoro NSA w późniejszym wyroku z 2016 r. jednoznacznie odniósł się do tej kwestii i zanegował możliwość związania wyrokiem WSA gdy chodzi o pewne ustalenia faktyczne. Trzeba przede wszystkim uwzględnić, że weryfikowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie zapadło ponad 70 lat temu. Stawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa tego rodzaju orzeczeniu nie może opierać się na domniemaniach i poszukiwaniu jego ewentualnych wad. Tym niemniej, organ będąc związany stanowiskiem NSA przeprowadził szerokie w możliwym zakresie postępowanie wyjaśniające i nie stwierdził wadliwości orzeczenia nacjonalizacyjnego w kwestionowanym przez stronę skarżącą zakresie; stanowisko swoje minister uzasadnił adekwatnie do wymogów z art. 107 § 3 kpa. Nie można też uznać, że w sprawie naruszono art. 1 ust. 1 dekretu "poprzez jego błędną wykładnię" polegającą na uznaniu, że nieruchomości położone poza granicami miast stanowią nieruchomości ziemskie z racji samego faktu położenia tamże oraz znacznego stopnia uszkodzenia budynków. Ten argument był tylko jednym z wielu innych w narracji ministra, a przy tym odnosił się właśnie do szerokiej i ukształtowanej przez ponad pół wieku wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska" i ówczesnej oficjalnej wykładni organów centralnych. Podobnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 dekretu w zw. z art. 83 oraz art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe w odniesieniu do sprawowania zarządu przez jednego ze wspólników spółki. W sprawie nie była kwestionowana okoliczność, że jedyny z pozostałych wspólników spółki mieszkał w [...]. Nieruchomość nie była zatem w jego faktycznym władaniu ani nie zamieszkiwał on na tej nieruchomości. Przywołane w skardze przepisy stanowiły, że każdy współwłaściciel obowiązany jest do współdziałania w prawidłowym zarządzaniu rzeczą wspólną oraz że do zwykłego zarządzania rzeczą wystarcza zgoda większości współwłaścicieli. A ponadto, że każdy współwłaściciel może wykonywać czynności, zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. W skardze nie wykazano związku ww. przepisów Prawa rzeczowego z art. 1 dekretu czy też wykluczania się określonych w nim przesłanek. I wreszcie, nie mogą być uwzględnione zarzuty skarżących co do braku udziału w postępowaniu ich poprzedników. Pominięcie jednej ze stron, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to przesłanka stricte wznowieniowa a nie nieważnościowa (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa w zw. z art. 147 zd 2 kpa). Powyższe skutkowało oddaleniem skarg jako niezasadnych.